“一带一路”倡议下中亚五国中资纺织企业劳工法律风险及对策研究
作者：工会理论研究“一带一路”倡议下中亚五国
中资纺织企业劳工法律风险及对策研究
谢欣楠
原文刊发：《工会理论研究》2024年第2期，第46-60页
［摘 要］
在中国纺织产业受中美贸易摩擦冲击及疫情期间国际传统纺织市场疲软的背景下，中亚五国作为“一带一路”倡议的重要沿线国家，凭借其丰富的棉纺织资源及廉价的劳动力，成为中国纺织企业转型升级的绝佳出路。但政治、文化及法律制度上的不同，使笼罩于两国差异背景之下的中资纺织企业频频陷入劳工问题陷阱，东道国限制、工会运动较为激烈以及涉及劳工个人的劳动合同、劳动休息权、劳动保护权等劳工风险不断，严重威胁其长远稳定发展。鉴于此，我国纺织业向中亚五国转移切忌一蹴而就。国家层面应完善立法，致力于中国与中亚五国合作共赢的劳工权益保障体系建设；纺织行业协会层面应加强与中亚五国相关协会的交流，充分发挥风险监控、人才培养、争议解决方面的协调整合作用；中资纺织企业自身亦应在客观评估投资环境的基础上，实现投资策略、用工模式及企业社会责任全方位各维度的风险防控。
［关键词］
“一带一路”倡议；中亚五国；中资纺织企业；劳动用工问题
[作者简介]
谢欣楠，华东政法大学刑事法学院硕士研究生，研究方向：刑法学、劳动法。
纺织产业一直是我国出口创汇的中坚力量，截至2021年11月统计数据显示，纺织品出口为我国整体出口贡献了5.2个百分点，维持10.7%的增幅并呈现持续上升趋势。但2019年以来，国际贸易保护主义复苏，中美贸易摩擦加剧，我国纺织品出口市场遭受负面影响；同时，国际市场经济复苏缓慢导致我国纺织产业在传统出口市场亦屡次受挫。因此，在中国纺织产业转型升级与纺织企业开拓新的海外市场迫在眉睫的背景下，“一带一路”沿线国家的发展潜力映入中国企业的投资视野。
中亚五国作为“一带一路”倡议发轫地，与中国始终保持着睦邻友好的密切贸易往来。2023年，中国是乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和土库曼斯坦第一大贸易伙伴国，哈萨克斯坦第二大贸易伙伴国和塔吉克斯坦第三大贸易伙伴国。2022年1月，习近平主席在会同中亚五国元首举行的“5+1”视频峰会上，充分肯定了“一带一路”倡议下与中亚五国“携手共建更加紧密的中国—中亚命运共同体”的美好贸易交往前景。2023年10月18日，习近平主席出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛时强调，中方愿同各方深化“一带一路”合作伙伴关系，推动共建“一带一路”进入高质量发展的新阶段。正值中国纺织产业转型升级的紧要关口，在“一带一路”倡议中占重要战略地位的中亚五国，背靠政策红利，凭借其丰富的棉纺织资源及廉价的劳动力优势从诸多沿线国家中脱颖而出，成为中国纺织企业投资建厂的新热点区域。但需要警示的是，近几年中资纺织企业与中亚五国在实现资源互补、互利共赢的同时，部分企业也面临着一些投资失败的风险。总体而言，纺织业属于劳动密集型产业，但许多中国投资者熟习当地劳工政策法规的意识淡薄和程度不足，因此中亚五国劳工风险法律分析及防范对策初步构想成为当下亟待研究的重要课题。
一、“一带一路”倡议下中亚五国中资纺织企业劳动用工状况
中亚五国中资纺织企业主要有中方独资企业、中方与中亚五国合营企业和中方与中亚五国合资企业三种组织形式，实现由中方主导推进的我国纺织产业在中亚五国的全产业链垂直一体化布局。从“一带一路”倡议下第一家中资纺织企业落地中亚五国至今，中国纺织业投资者在兼顾中亚五国发展利益与我国纺织业转型升级的道路上不断尝试与探索，目前企业用工结构主要呈现以下情势。
（一）积极引入中国籍员工
“一带一路”倡议下，大量纺织业投资者带领我国优秀的纺织工在中亚五国开拓一片新天地。这得益于中亚五国与我国长期以来对“一带一路”倡议的一致拥护，营造了稳定的贸易合作环境。一方面，我国释放政策红利，助力中国纺织企业及员工顺利“走向”中亚五国。近年来，结合“一带一路”倡议背景，我国出台了一系列政策，精准扶持以纺织业为主要经济来源的地区，促进其转型。例如，2015年国务院办公厅发布指导意见，鼓励新疆地区巩固哈萨克斯坦作为其第一大贸易伙伴国的合作关系，加强双方棉纺织业贸易交流。另一方面，引入我国纺织技术、设备及人才得到中亚五国政府的肯定和支持。例如乌兹别克斯坦创建联合工业企业以配合外企对其纺织行业的投资；2022年在北京举行的上海合作组织的一次会议上，乌兹别克斯坦用中文提出《新乌兹别克斯坦2022—2026年发展战略》，亦表明与中国深化经济合作的决心。同时，中国员工的涌入，也弥补了中亚五国纺织产业科研思想保守、改革意识淡薄、科研体系落后及现有专家团队研发能力欠缺等一系列弱点。例如，土库曼斯坦列巴普州首府土库曼纳巴特市的一家现代化缥丝厂，通过引进5条中国的缥丝生产线，借助中国的设备生产出高品质的纯天然丝绸，大大提高了其产品在市场上的认可度；塔吉克斯坦接受中泰集团投资，建成中泰塔吉克纺织产业园，借力于中资企业带去的先进生产设备与一流管理技术，为当地纺织品销往国际市场打下坚实基础。
（二）大量雇佣东道国劳工
中亚五国中资纺织企业雇佣东道国劳工的原因有三。一是当地低廉的劳动力为劳动密集型的纺织产业转移与产能合作创造了前提。中亚五国的经济水平决定了其员工的日工资普遍低于我国员工。如乌兹别克斯坦劳工的日工资仅相当于人民币15—20元；根据近五年国际劳工组织数据（ILOSTAT）统计，哈萨克斯坦劳工年平均工资仅为我国员工年平均工资的二分之一，塔吉克斯坦劳工的年平均工资甚至达不到我国员工年平均工资的五分之一。二是雇佣当地员工，符合中亚五国部分国家解决其国内过剩劳动力就业问题的需求。受经济发展情况影响，中亚五国部分国家国内劳动力就业状况并不乐观。比如，轻工业发展较为落后的乌兹别克斯坦国内剩余劳动力多，我国纺织企业大量雇佣当地劳工，便为当地政府解决了就业和增收两大难题，符合当地政府的脱贫要求。又如，有33家纺织企业在中国投资参与下在乌兹别克斯坦运营，其中包括卡什卡达里亚地区的LT Textile International、安集延地区的南洋M&F和上海Marjan等大型企业。这些企业在过去4年中12个投资项目的框架内，创造了6000多个就业机会。三是由于中亚五国对于特殊行业岗位外籍员工的准入限制。为防止本国国民大量失业，中亚五国对于低端岗位外籍员工比例的限制尤为严苛，而在纺织企业中占主体的一线操作工恰恰属于该类受限岗位。考虑到中国籍员工往往难以办理符合资质要求的工作签证和许可，因此除管理性强和专业要求高的岗位外，中亚五国中资纺织企业主在一线操作岗位更多地安排属地化员工。
（三）逐步形成固定用工模式
随着“一带一路”倡议的进一步发展，中国奔赴中亚五国的劳动者不断增多，而中国投资者也乐于在企业雇佣拥有相同文化背景、更易进行管理的中国籍员工。同时，不论是中亚五国针对外资企业在当地使用外籍劳工的比例限制，还是企业主出于降低劳动力成本的考虑，都决定了东道国劳工亦是中亚五国中资纺织企业不可或缺的组成部分。因此，中亚五国的中资纺织企业经过反复权衡，逐步形成以雇佣东道国劳工为主、同时引入部分我国劳动者的较为固定的用工模式，以实现强大的劳动生产能力与先进的技术水平和管理水平并重的局面。
中亚五国中资纺织企业实现中国籍劳动者与中亚五国籍劳工的人员整合，充分发挥双方优势，为我国国内原本已初现颓势的纺织产业注入了新活力，中亚五国也成为我国纺织产业转移最活跃的投资目的地之一。但中资纺织企业在中亚五国的经营也面临着增长困境，背景差异较大的员工在带来双向互补优势的同时，也会造成双重风险压力。近年来，受中亚五国政治环境不稳定、政策更新较为频繁、劳工保护要求过于严苛细致、工会运动较为激烈等诸多因素影响，中资纺织企业投资失利甚至终止的情形频发。其中，接近三分之一的投资失利或终止均为投资者未对中亚五国劳工规范制度提前做足功课而引发各类劳工风险所致。因此，中国纺织产业向中亚五国转移不可一蹴而就，需要提前评估，做好劳工风险防控工作。
二、中亚五国中资纺织企业劳动用工风险类型
中亚五国中资纺织企业雇佣当地劳工与引进我国员工相结合的用工模式，必然面临两国冲突背景导致的多方面法律风险。想要避免潜在风险的爆发，有必要对中亚五国中资纺织企业面临的劳工风险类型进行分析，以便进一步针对性地实施防范措施。
（一）引入中国籍员工的风险
1.外籍员工准入法律限制
中亚五国近几年实施严格的外籍劳务准入制度，东道国针对劳工数量和质量两方面的严格限制，给在中亚五国的中资纺织企业引进中国籍劳工造成一定阻碍。
一是针对整体外籍人员数量的限制。哈萨克斯坦政府早在2001年颁布并实施了外国劳务配额制度；2023年7月14日，哈萨克斯坦劳动部批准的《关于外籍劳工配额的设立细则》正式生效。依据规定，哈萨克斯坦共和国劳动和人口社会保障部每年根据雇主的需要制定和分配境内外籍劳工配额，2023年该总配额仅为其国内劳动力的0.24%，且2024年该配额比例呈下降趋势，为国内劳动力的0.23%。目前，哈萨克斯坦境内有1693家企业雇用外籍员工，但这些企业中外籍劳工人数不超过总员工人数的4%。乌兹别克斯坦法令亦规定，外资企业需按比例配置当地员工，多数行业要求投资方员工与当地员工的比例为3∶7，特殊行业高达1∶20。值得一提的是因各地法规的监管略有不同，此项规定还未被强制性实施。塔吉克斯坦529号政府令规定当地企业外籍劳工占比须低于30%，2016年以来加强其限制比例至1∶9。土库曼斯坦现行法律则强制性要求外籍劳工和本土劳工比例不高于1∶9，且不允许外方在合资企业中控股。
二是针对人员质量的限制。塔吉克斯坦是劳动力过剩国家，除对高科技技术类和专业管理类外籍人才表示欢迎外，严格限制外籍劳工入境。哈萨克斯坦对企业所有劳工中哈籍雇员的占比要求根据劳工层次而有所差别，主要分为四类：以经理及其副手为代表的一类，以下属机构负责人为代表的二类，以专家为代表的三类和以技术工人为代表的四类。其中，对于一到三类职位的哈籍劳工占比要求为70%以上，而对四类职位的哈籍劳工则要求不得少于90%，可见其对专业性较强的岗位的外籍人员准入条件较宽，对普通劳务工人的外籍人数控制则更为严格。同时，乌兹别克斯坦颁布的内阁令也仅倾向于吸引专业领域人才，而对于本国原本就存在过剩劳动力的岗位，如会计、翻译、厨师等，外籍劳工想要取得劳动许可可谓是难上加难。
此外，中亚五国对上述用工限制的检查颇为严格，企业一旦违规，就可能面临拒发劳务许可的情况。中亚五国的中资石油工程服务公司就曾深陷用工比例的泥潭，多家企业曾受东道国制裁，劳工许可被取消而难以保证中方劳工全员在岗，一般多则能保证一半中方劳工在岗，少则只有1%—2%，这严重影响了企业的正常生产经营。
2.额外劳工成本风险
中国员工进入中亚五国工作，需经过签证及繁杂的劳务许可证办理程序。中亚五国外籍劳工的各项准入手续制度复杂、费用高、限制多且周期长，给中资纺织企业造成额外的成本负担。例如，乌兹别克斯坦不仅要求外籍劳工办理并通过政府服务网申请及就业和劳动关系部所属的对外劳务移民署审核等多重手续，而且在实际办理过程中可能面临办证时间不明确、明码索贿等人为因素影响。中国公民赴哈萨克斯坦就业办理各类证件的审批程序也很复杂，至少需要5个月，并且办证费用高昂；同时，商务签证注明的停留期还可能面临“自动缩水”的风险。塔吉克斯坦政府根据《外国劳动移民实施办法》每年在首都杜尚别开展“护照检查”，中亚五国中资纺织企业的中国籍劳工若被检查出缺少合法居留登记或签证手续，企业将接受高额罚款，甚至面临员工被扣留或被驱逐的窘境。
另外，劳工办理签证和各种证件的费用较高。例如，在乌兹别克斯坦工作超过183天的外籍劳工需办理劳务签证，不论是S-3技术服务签证还是E工作签证，办证费用每人最高可达590美元/年。同时，乌兹别克斯坦要求雇主为每名外国工人办理劳务输入许可证，且该劳动证明有效期仅1年，每张还需缴纳10倍于最低工资的办证费。在此基础上，其他还需办理的落地签手续费、劳动卡工本费与审核费、体检费等零散项目相加的费用总和可达约2000美元/人/年。土库曼斯坦关于劳务许可的规定亦显示，雇主需为外籍劳工每月支付25美元的额外费用。这些对于选择大量使用中国员工的中资纺织企业来说，会是一笔巨大的额外开支，造成用工方在中亚五国投资成本较高的财务负担。
（二）雇佣东道国劳工的风险
1.劳工集体层面风险
劳工集体层面的风险主要与东道国劳工组织运动和劳动者集体维权行动有关。一方面，中亚五国劳工组织的地位及作用与我国境内工会组织在企业中的地位及作用存在较大差异。中国采取单一工会体制，上级领导下级，在中华全国总工会领导下的各地工会服从管理，大规模群体性劳工事件发生的风险较小。而中亚五国部分国家工会独立性强且发展快，工会运动的劳工参与积极性高。若中资纺织业投资者未意识到重大决策前与东道国工会及工人沟通的重要性，便易陷入工人罢工的旋涡中。例如，哈萨克斯坦当地工会素来斗争性较强，即便是被禁止罢工的战略性国有企业“阿拉木图水务公司”的司机也曾举行过罢工，在司机们的诉求得到其他员工的大力支持后事态变得更加紧张。而后该公司迫于哈萨克斯坦当局给予劳工们的承诺，不得不满足罢工工人对工作条件和工作时间的要求。这笔意料之外的时间成本与金钱成本，较劳动力成本波动而言更具不确定性与难以弥补性。一些胜利的罢工甚至会造成其他受国家财政资助的企业和私营企业的劳工举行类似的罢工。因此，中亚五国中资纺织企业投资者如果未提前对相关情况有所了解和准备，就可能因劳工罢工而面临延期交货、企业信誉受损等风险，甚至会因为东道国工会和劳工运动的阻碍而最终导致投资失败。另一方面，中亚五国与中国针对劳工集体维权行动的态度存在差异。目前，针对集体谈判，中国法律文本中使用的是集体协商的表述，主要目的是为了签订集体合同，且未有专门的集体协商法。然而劳工集体维权行动在中亚五国较为普遍，而且在东道国发生利益冲突时，当地政治力量可能会介入从而进一步激化劳资矛盾。若中亚五国政党领导人为了赢得选票而支持工人运动，或修改法令，便会加剧企业与工人之间的矛盾，这对跨国企业规避风险更加不利。
2.劳工个人层面风险
随着国际社会对人权保护重视程度的提高，劳工标准及劳工保护意识逐渐成为衡量“走出去”企业国际生存能力和竞争力的重要因素。值得一提的是，中亚五国针对劳工个人劳动合同、试用期、工作时间及假期等方面的规制与我国均存在差异。因此，笔者通过相关制度比较，总结了以下几类常见风险。
（1）劳工试用期引发的风险。劳动合同将劳工权益圈进法律的保护围栏之中，中亚五国中资纺织企业基本上履行了与劳工签订合同的义务，但合同细节可能导致的风险被许多企业主忽视。比如关于劳动合同签订阶段针对劳工试用期的规定，不同于我国以6个月为上限、按劳动合同签订的服务时间确定试用期长短的划分方式，中亚五国普遍要求更短的试用期时间，以及更为具体的试用期条款可适用的对象范围。例如，乌兹别克斯坦《劳动就业法》规定，对于普通员工的试用期不得超过3个月，且该条款在实际操作中被严格执行，只有管理层人员（公司总经理或副经理或总会计师、公司分支机构的负责人等）可以将试用期上限定为6个月。在某些方面，3个月试用期的上限规定更能保护中低端劳动者。同时，乌兹别克斯坦法律还明确列出“社会弱势群体中被派驻保留工作岗位就业的人员”等10类禁止设置试用期的对象，对特殊劳动者群体给予了特别关照，而我国劳动法并无类似条款存在。因此，我国纺织企业与中亚五国劳工签订合同时需要注意试用期期限问题。
（2）劳工休息权引发的风险。一方面，对于工时标准许多中亚五国中资纺织企业的管理者坦言，纺织企业中常常出现为完成订单必须延长工时的情况，而中亚五国对于工时的相关规制又颇为严苛。例如，不同于我国每日8小时工作制，塔吉克斯坦实行6天工作制，并对每日最长工作时间按照周工作小时划分了不同的限制——40小时/周的工作者连续工作时间不超过7小时，35小时/周的工作者连续工作时间不超过6小时，24小时/周的工作者连续工作时间不超过4小时。这一规定可能对纺织企业在特殊赶工期完成短时间内的高强度生产造成障碍。另一方面，中国员工与中亚五国员工关于加班的态度存在较大差异。中国纺织员工对特殊赶工期企业在中国法律允许的范围内适当延长工时的安排并不排斥，相反因工资与工时直接挂钩、节假日工资翻倍等条件，他们乐意甚至主动寻求此类安排。但不同文化背景的中亚五国本国劳工则未必认同这样的安排，若职工投诉“血汗工厂”，企业就可能面临东道国劳动部门的严厉惩处。此外，中亚五国对雇主的非法行为惩罚严厉，这使得抱有侥幸心理的部分中资纺织企业容易忽视中亚五国相关监管，进而造成不可预估且难以挽回的经济损失。
（3）劳工休假权引发的风险。总的来说，中国《职工带薪年休假条例》中的带薪假期相对较短，而由于多宗教背景，中亚五国公众节假日较多，如开斋节、古尔邦节、复活节等均为法定休息日。再比如，塔吉克斯坦《节假日法》规定：“如果法定节假日与休息日重合，那么下一个工作日也将是休息日。”因此，2021年5月，周末和卫国战争胜利、开斋节两个大节相连，便出现当地劳工12天连休的情况。另外，比较典型的是我国与中亚五国关于产假和育儿假的不同规定。中亚五国对于女性劳工产假的规定与我国大有不同，在一些方面给予了更大力度的休假优待。例如，乌兹别克斯坦妇女的产假为产前70天加产后56天，如果出现难产或者生育2个或以上的子女，产后产假延长至70天，同时可获得不低于平均工资75%的法定数额津贴，且产假之后根据需要可以申请无薪育儿假至孩子三岁。哈萨克斯坦法律给予领养孩子与生育孩子同等的休假优待，并且母亲或父亲雇员有权享受无薪育儿假直至孩子年满三岁。吉尔吉斯斯坦劳动法亦规定，领养刚出生未满3个月儿童的员工可以在连续工作未满11个月内申请带薪年休假。中亚五国中资纺织企业投资者往往未能预先对此类法规与惯例有所了解，最终影响生产进度，增大投资运转风险。
（4）劳工健康卫生权引发的风险。劳工健康卫生权主要体现在职工的工作环境上，强调安全和健康保障制度。纺织生产过程中，存在棉尘、噪声、高温等各种职业性危害，“纤维肺”、气管炎、哮喘病等职业病就曾一度困扰20世纪初在中国的工作环境简陋的纺织单位与个体纺织专业户。因此，中亚五国中资纺织企业投资者实施产业转移时，需警惕厂房的安全与卫生，不符合安全卫生标准的劳动场所不仅极易造成中亚五国高昂的罚款，而且若为了降低建厂成本而牺牲作业安全系数，一旦劳工通过罢工等形式表示激烈反抗或发生安全事故，则可能会付出更高的成本代价。
（5）劳工劳动合同解除引发的风险。中亚五国规定的解雇劳工的要求普遍比我国《劳动法》的规定更严苛细致。哈萨克斯坦《劳动法》规定雇主主动解雇劳工的25种情形，包括员工于工作期间出现酗酒、偷盗等“不道德”状态，实际操作中雇主可给予劳工纪律处罚的宽容机会。吉尔吉斯斯坦《劳动法》规定，在雇主向劳工预告解除劳动合同的通知期内，雇主应每周提供一天自由时间供劳工寻找新工作；若因企业重组裁员，则员工于被解雇后的3个月内有权在寻找工作的同时领取相应补助金。中亚五国中资纺织企业在解雇劳工或劳工离职前必须考虑这一部分成本。
三、中亚五国中资纺织企业劳动用工法律风险的成因
中资纺织企业“走出去”必须改变风险管理状态，从传统的被动风险管理转变为新兴的主动风险管理。因此，中亚五国中资纺织企业投资者在提前了解中亚五国纺织业劳工法律风险类型的基础上，分析风险背后的深层原因，进而挖掘出问题形成的真正根源是企业主动型风险管理的关键一步。
（一）中亚五国劳工制度环境欠佳
在国际投资中，法律一直是降低投资风险、确保投资活动顺利进行的重要保障，因此具备稳定的法律体系并且提供一个可预测的投资法律环境尤为关键，但中亚地区相关法规体系并未完善。据此笔者总结了造成中资纺织企业劳工风险不断的三方面主要原因。
1.中亚五国劳工制度严苛细致
中亚五国立法尚未健全，纺织业领域未有一部完善的法律进行规范，针对纺织行业的规制多以零散的政策命令形式发布。值得一提的是，中亚五国劳工制度内容较为全面，对投资企业设立了劳动报酬权、劳动休息权、社会保险权以及劳动维权等法律责任类型。其立法宗旨虽无法单纯以“单保护”或是“双保护”进行界定，但可以肯定的是，中亚五国劳工制度以保护劳动者的合法权益为典型特征，一定程度上可以视作倾斜性保护，这点必须引起中亚五国中资纺织企业主高度重视。
2.中亚五国政策可预测性低
中亚五国虽多以法典化形式修订劳动相关的法律法规，但在政策执行过程中仍常常伴随着不同程度的修改。例如，土库曼斯坦的经济体制尚未完成向市场经济的完全转型，与其相配套的法规也体现出变动较大的特点，自1991年10月独立以来，已经三次修宪，其中涉及劳工问题的部分反复改动。即使是法律规制相对完善的哈萨克斯坦，其劳动法和相关规章制度几乎每年都会有不同程度的变化，大多数外资企业都表示很难预测这种变化。
3.中亚五国执法稳定性较低
哈萨克斯坦投资法律是中亚五国中最早设立的，因此较为成熟与完善，但其余四国的相关法律并无配套的细则以指导实践。同时，执法较难和政府效率较低的情况无形中增大了外资企业的投资风险系数。例如，乌美合资的ZARAF-SHAN-NJUMONT金矿项目遭遇临时被取消激励政策的厄运——乌国政府在项目运行至第11个年头时，突然取消针对该合资企业的所有特别优惠，这使得美国投资方陷入近9400万美元的资金困境，最终被迫宣告破产。《2023纺织业对外投资合作国别指南》中亚篇乌兹别克斯坦中亦指出，当地政策法规多变，审批程序复杂，政府行政效率不高，存在优惠政策难以落地、清关困难等问题。
另外，中亚五国动荡的政治环境一定程度上增加了当地执法的难度，中亚五国本国强势的劳工组织亦可能对当局执法产生影响。除了要求加薪、改善工作环境等一般劳工标准引发的罢工外，反对派出于政治目的组织的“全国联合罢工”，亦会影响当地企业的正常经营与东道国当局的正常执法。另外，中国劳工的涌入一定程度上对中亚五国的原生文化环境形成冲击，当地人的就业机会和资源配额受到挤压，这使得东道国群众在日益高涨的民族主义情绪刺激下实施对华人的攻击。例如，通过2018年末和2019年初的两次集会，吉尔吉斯斯坦极端民族组织“四十骑士”表达了对中国劳工侵占本地大量工作机会的强烈不满，要求政府严格限制中国劳工来吉务工。
（二）我国劳工规制体系亟待完善
1.国家层面：劳工法律规制体系有待完善
首先，针对“一带一路”倡议的顶层立法缺位。目前，“一带一路”倡议更多的是促进互联发展的提案，基于《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》这一纲领性文件，国务院部委局进一步出台各项政策，从包括劳工领域在内的多方面提供支持。其次，我国纺织行业立法有以下两个特点：一是缺乏统筹考虑，立法体例基本上受制于现行的纺织行业分业管理体制，纺织行业的生产和流通分别立法，国内流通和对外贸易分别立法；二是缺乏针对性，目前中国纺织行业的对外贸易主要受对外投资法律的监管，而对“一带一路”特殊贸易背景及中亚五国实际国情未能加以考虑，此种规制模式能否最大限度地发挥“一带一路”倡议的综合优势有待深思。此外，国内劳工标准体系较国际劳工标准存在规制漏洞，中国关于集体谈判权和罢工权等内容的具体劳工标准缺失。
2.纺织行业协会层面：协调整合作用有待加强
“一带一路”倡议下，鉴于中亚五国工会组织运动较为激进且在解决劳工问题方面具有一定的影响力，中方纺织行业协会若能有效地指导与协调中资纺织企业的日常生产与贸易，加强与国外相关行业组织的联系，对于当地政府组织和形单影只、势力单薄的中亚五国中资纺织企业主来说，更有利于解决双方劳工问题和矛盾。遗憾的是，我国纺织行业协会表现出的力量并不明显，有待进一步强化自律机制，真正发挥其协调和咨询作用。
3.中资企业层面：缺乏法律风险防范意识
企业外部法治环境风险防范意识与企业内部法律风险预防与化解体系缺位。一方面，企业不熟悉中亚五国市场规则及相关国际条约，往往忽视东道国法律制度与中国相关法规的差异。中亚五国中资纺织企业投资观念较为保守，相对刻板且不擅长变通的经营理念也为此类风险的产生埋下隐患。而且中亚五国的宗教信仰和劳动文化与中国截然不同。中亚五国是多民族、多宗教的地区，例如吉尔吉斯斯坦全国民族数量达84个。并且，中亚五国的民族习惯和宗教文化甚至渗透进部分立法中，这对于对中亚五国文化知之甚少的中资纺织企业而言，不仅要为触犯明示的劳动规定而承担行政处罚，还要承担隐藏在明示规则背后的隐性劳动文化风险。中资纺织企业若未深入了解，单凭国内经商经验预测中亚五国当地的劳工事项，便容易陷入劳工问题的泥潭。而且尽管我国投资者通过优先投资的方式，为中亚五国带去一定的资金技术和人才，但若东道国政府及群众认可度、参与度低，我国投资者长时间无法形成有效的社会融入，则难以获得“一带一路”倡议所要求的互利共赢的认同感，反而有引发国家间社会性冲突的风险。中亚五国中资纺织企业投资者需要努力实施本土化经营战略，进一步加深社会融入，充分了解中亚五国国情民风，避免形成搬运国内经营管理模式的惯性思维，尊重东道国劳工工作习惯。另一方面，企业风险合规体系缺乏持续监控与后续跟进落实机制，私有企业仍需要进一步提升法律风险防范意识，聘请法律专业人员协助完善企业合规。
（三）双方合作形式缺乏法律拘束力
中国与“一带一路”沿线国家的贸易主要依据数个零散的双边备忘录和其他形式的协议。而针对特定项目分别签署多个文件的缺点是缺乏统一性，同一协议的不同内容可能会相互冲突。长期以来，我国对中亚五国通常依靠单方经济、技术输出或者双方互访等非制度形式提供支持，使得中亚五国对我国经济贸易依赖程度不断增强，经济贸易合作与国际关系之间相互影响，从而决定着双边或多边关系的稳定性。近年来，商务部投资指南系列指出，由于缺乏相关法律制度保护，中国企业海外投资利益受损情况持续增多。
此外，这些双边文件虽然在一定程度上有效地推动了双方的经贸投资合作，但基本上没有对具体劳动标准问题作出明确解释。也就是说，如果投资者在国家或地区间已签署的双边或多边协议的支持下实施投资行为，但国家层面进一步的对接、监督等推进工作却迟迟未能落实的话，企业便很可能造成投资误判。
四、中亚五国中资纺织企业劳动用工风险防范对策
目前“一带一路”建设由点及面，成绩斐然。为进一步提升“一带一路”倡议下贸易合作的效益，助力我国纺织企业转型升级，需要国家、纺织行业协会及中亚五国中资纺织企业三方的共同努力。
（一）国家层面
1.完善国内立法，明确行业监管机构
首先，继续以零散的双边备忘录等不确定的形式开展贸易合作，不利于跨境贸易的进一步发展，因此跨国合作最终离不开具有约束力的法律文件。“一带一路”国际研究院（香港）院长王贵国极其认同构建“一带一路”顶层法律的必要性与紧迫性：不论是以现有的规章制度为基础在国际层面、地区层面加以协调，还是重新在国家层面建立一个统一的顶层法律设计，都是为了使投资过程中可能遇到的法律问题有章可循，确保备忘录等形式的协议不会与其他条约下的义务产生冲突。
其次，“一带一路”倡议下，针对我国现存纺织业法的完善，国家应结合国际贸易保护主义抬头及突发公共安全事件的时代性背景有的放矢。例如，可以尝试在保留分别立法的体例下，针对“对外贸易”章节具体引入“一带一路”倡议与中亚五国的合作背景，针对性地对国家提供的政策红利在法律层次给予效力确认，为新时期中国纺织业对外合作提供高水平的法律保障。
最后，针对现存劳动市场机制，国家应进一步健全与完善现有的劳工权益保障体系。中方有必要在企业迈出国门前对其可能遭遇的东道国劳工风险给予法律层面的前瞻性提示，建议可以在我国对外投资法律中及时弥补海外劳工问题的相关规制漏洞，或针对海外劳工保护相关争议问题与中亚五国签订双边条约。
2.加强国际合作，共建法律保障体系
有学者提出，率先推进中国—中亚五国多边协议建设符合中国历史与现实的要求，这不仅有利于中资企业在中亚投资的安全，也将促进与中亚五国经贸合作的长久稳定发展。
第一，明确对接谈判机构，就中资纺织企业劳工问题与中亚五国达成统一管理。事实上，我国海外劳工权益保护已由外经贸委转移至商务部负责，但更多的是将海外劳工纳入对外合作的框架中来考虑。随着我国与中亚五国纺织业贸易交流深入发展，仅以企业间劳务合作方式加以规范缺乏稳定性。因此，建议可由我国人社部接手此项工作，后续跟进谈判落实，加快确立效力层级更高的双边或多边合作协定或建立自由贸易区，进而简化中国劳工的签证程序，使有意前往中亚五国者更易获得合法劳工身份，最终逐步促使中亚五国进一步开放对中国劳工的配给制度。
第二，注重建立与中亚五国政府间劳工标准沟通交流机制和冲突化解机制，最大化平衡双方利益，顺利解决摩擦，争取将劳工标准写入双边或多边合作协定。全球一体化进程加快背景下，鉴于经济发展程度及劳工文化上的差异，中国和中亚五国在劳工标准上的分歧难以避免，因此，我国与中亚五国需提前通过双边自由贸易协定，将包括劳工标准在内的一系列劳工权利纳入明确的规范体系中，避免在正式的纺织贸易交流中造成不必要的摩擦。例如，尽可能提前协调我国与当地的宗教文化差异，如在节假日休假、产假、育儿假等方面商讨确定双方都能接受的妥当处理办法，避免因此类隐患阻碍投资进展或企业发展。
第三，积极实施国际援助，为中资企业营造良好的投资环境。建议中国政府开展援助活动，在尊重东道国发展意愿的基础上，助力中亚五国发展卫生、教育、基础设施等领域的民生项目，表达中国愿与中亚五国分享发展成果且绝不强加于人之决心，实现双方政治互信，继而逐渐与东道国民心相通。与东道国人民共谋发展大计，使其真切感受到“一带一路”倡议的实在惠利，传达中华文明互相尊重、守望相助的海纳百川之心，为中资纺织企业发展建立更深厚的群众舆论基础。
（二）纺织行业协会层面
面对国际化风险，经济基础雄厚的大企业或许可以凭借自身超群的实力在市场中谋得一席之地。然而，更多的中小型纺织企业需借力中国纺织行业协会整合政治、商业等资源，开展联合性国际化经营才更具胜算。因此，我国纺织行业协会应从以下几方面促进中亚五国中资纺织企业协同发展。
1.加强风险监测作用
我国对中亚五国投资发展较晚，中亚五国项目信息渠道并不畅通，具备相关运营经验并熟悉东道国国情的国际化管理人才更是稀缺资源。因此，我国纺织行业协会可以针对中亚五国建立纺织产业大数据信息生态系统，以劳工风险调查预警机制为导向，实现中亚五国中资纺织企业之间的商业和文化协同，以及纺织产业链各环节中利益最大化的统筹合作，避免中资企业间的恶性竞争。
2.督促专业人才发展
纺织产业高端供应链最终归向知识密集型产业，因此，纺织行业协会应充分提示有意向投资中亚五国的纺织从业者，技术发展是第一生产力，应引导企业加大技术研发投入，加紧专业人才培育。同时，纺织行业协会应体现其咨询效用，引进特定领域的专家讲授相关从业技巧，开设讲解世贸组织规则或国际贸易实务的课堂，以此提高中资纺织企业及潜在投资者们的专业素质，从而助力企业规范经营和更好地规避劳工风险。
3.提供争议解决支持
我国纺织行业协会可以对涉及中资纺织企业的劳工侵权行为进行主动调查，并为企业应诉给予适当支持和配合。例如借鉴美国海外私人投资公司处理海外政治和公共关系服务方面的经验，在受理中资企业反映东道国不公待遇的投诉的同时，以中资企业海外利益保护机构的身份提出申诉，敦促东道国当局不可随意侵犯中资纺织企业的合法利益，必要时可为中资企业提请国际仲裁提供技术支持。
4.加强行业组织间交流
纺织行业协会作为政府与中资纺织企业间的信息桥梁，应加强与中亚五国纺织行业组织的交流。中国纺织行业协会可以分享国内技术或运营管理经验，进而通过中亚五国纺织行业协会了解该国纺织产业当下的发展痛点，了解目标投资国劳工市场供求动态，借此敏锐捕捉投资机遇，同时提前预测投资风险，继而正确而有效地指导中亚五国中资纺织企业的经营活动，充分做好提供咨询、协调及整合的社会中介角色。
（三）中资纺织企业层面
为应对劳工政策变化和中亚五国政府机构检查，以及在未来从根本上解决企业人力资源整合问题，中亚五国中资纺织企业需坚定不移地走属地化经营道路，逐步培养和形成以当地劳工为主的企业员工队伍，逐步扩大纺织贸易市场和实现可持续发展。
1.全面评估目标投资环境
第一，必须积极主动学习中亚五国各项劳工政策法规，防范因双方法律法规和法律文化差异引发的风险，严格按照中亚五国各项政策法规开展生产和贸易活动。例如，严格遵守东道国外籍劳工比例限制条款的要求引进中国劳工和雇佣当地劳工，积极落实外籍劳工劳动许可证及其他相关证件的申领。第二，中资纺织企业开展的投资行为需与我国经济发展战略及大政方针相符。第三，对中国政府提供的政策红利保持敏感，时刻关注国家发布的外资企业风险防范与化解的重要指导，如中国商务部出台的对外投资合作国别（地区）指南等。
2.灵活实施投资合作策略
在中亚五国政策调整改动较为频繁的背景下，中国企业应把握“政治服务于经济”的主旨，对于中亚五国的根基行业，面对涉及中亚五国根本的特殊性政策，向东道国真诚传达不干涉、不动摇、求共存、谋共赢的坚定立场。而在面对未涉及中亚五国根本的一般性政策时，应充分考虑其客观投资环境，中资纺织企业可以向东道国当局主动争取特别投资优惠政策，并尽可能列入双方投资协定中，甚至可以由东道国政府出台“总统令”给予双保险。例如，2009年温州金盛贸易公司成功获取乌国总统发布的专门针对其注资的中乌合资鹏盛工业园区实施免税优惠政策的第1139号总统令，持有在特殊情形下效力甚至超越法律的总统令，无疑为企业后续享受免税等优惠上了保险。
3.主动践行企业社会责任
中资纺织企业在创造效益、对股东负责的同时，也要对当地劳工和社会负责。例如，面对紧急订单短交期的要求可能导致劳工超时加班的情况，中亚五国中资纺织企业在安排订单时，首先应考虑法律规定，在法律限度的范围内合理合规地安排工时和休息，对超时工作足额支付加班费。同时考虑自身社会担当，在衡量企业生产能力的前提下科学合理地签订订单，向东道国劳工法律标准看齐。另外，企业应有意识地通过岗前培训等方式对中国劳工进行管理，避免因为中国籍劳工的不当言行而破坏中资企业形象。
4.积极加快用工当地化进程
鉴于中亚五国对外籍劳工用工比例等各方面的限制，中亚五国中资纺织企业必须更大胆地吸收和培养当地劳工。首先，应在各类岗位中安排中方劳工“传、帮、带”，使中亚五国劳工尽快熟习各项工作。尤其在东道国国籍高级管理人员培养方面，可派遣其赴中国总部学习一段时间，熟悉中国企业的工作理念，使其在返回中亚五国领导和管理当地中资纺织企业时，能够更好地助力企业经营目标的实现。其次，尊重东道国劳工的价值观念和工作习惯，积极就工作模式进行商讨。这方面的典范如中铁一局集团，针对工作时间与穆斯林劳工进行磋商，劳工对于一天中5个分散时间段进行穆斯林祈祷的固定性安排作出妥协，企业在下班时间上作出让步，最终达成穆斯林劳工在工作时间内全身心投入并且能够提前下班进行统一祷告的合意，同时企业还承诺在斋戒月给予穆斯林信徒假期，确保其在其余时间集中精力工作。另外，企业还能通过开展文化建设活动，如举办中国特色的劳动与技能竞赛、举办表彰大会等，提高当地员工的积极性和认同感。
五、结论
在世界经济全球化趋势下，“一带一路”倡议被载入联合国文件，是经实践检验真正凝聚了沿线国家建立人类命运共同体以及双赢多赢共赢理念的倡议。虽然在中亚五国的投资充满风险，但总体而言机遇大于风险。近几年，随着我国与中亚五国战略伙伴关系的确立以及相关合作协议的陆续签订，中亚五国投资环境也在逐步改善。我国纺织产业转型升级应坚定跟随“一带一路”倡议引导的投资风向，确立国际化经营拓展目标，实现我国纺织产业与中亚五国的资源整合，助力我国从纺织大国向纺织强国跨越。
目前，我国纺织产业在中亚五国的跨国生产布局已取得一定成绩，实现产业升级离不开国家政策的支持、行业协会的协调整合以及企业主自身的努力。“一带一路”倡议推进过程中，我国政府和纺织行业协会需持续优化对外合作模式：国家扮演好引导者与监管者的身份，从法律层面上构筑更强有力的顶层立法、完善纺织领域立法与健全劳工保障体系为贸易开展保驾护航，同时从合作层面上建好与中亚五国的对接沟通桥梁，构建统一的劳工管理与争端解决机制，并通过国际援助为中资企业营造友好互助者形象；纺织行业协会应扮演好协调者与咨询者的角色，主动建立与中亚五国纺织行业协会的联系，促进中亚五国投资信息渠道畅通，整合中资纺织企业集群优势，形成投资风险的有效监控，助力中资纺织企业及时应对风险与争端。与此同时，中亚五国中资纺织企业对内应坚持以发展科技实力作为第一生产力，加快东道国人才的培养，实现国际化、本土化的企业管理模式；对外应及时掌握东道国政策环境变化，严格遵守相关制度并主动承担社会责任，以期树立积极的企业形象。当然，纺织行业协会与中资企业本身在化解中亚五国中资纺织企业面临的劳工风险问题上可发挥的作用具有一定限度。中亚五国中资纺织企业劳工风险的防范始终需要国家制度化体制化改革率先迈出第一步。
【 责任编辑丨唐城 】
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