特朗普政府“药品关税”剑指中国?
作者：微信文章——地缘政治与医药投资系列（1）
近期，美国总统特朗普宣布美国将对药品征收关税，引发生物医药产业和资本市场的广泛讨论，亦有投资人担忧，特朗普政府的药品关税政策是否剑指中国药品产业链？我们试图从三个角度进行分析，并给出我们的观点：
美国进口的药品及原料药中，中国的占比仅为个位数水平，远低于欧洲、印度等美国的传统盟友。因此，美国加征药品关税与其说是在针对中国，不如说是在试图推动医药制造业从盟友国家回流美国。但在关税之外，随着美国国内“国家安全”概念的日益泛化，美国针对中国医药行业的提防始终存在。因此，对美出口占比较高的企业需提前做好预案，多维度防范风险。
目录
一、药品关税现状：“对等关税”中被暂时豁免，但特朗普团队已明确后续会单独加征
现行豁免政策
后续加税信号
二、美国药品进口中，来自中国的比例极低，因此药品关税大概率并非针对中国
欧洲在美国药品进口金额中占比超过一半，而中国仅有4.1%
西药类产品，中国对美不存在很大贸易顺差
即使在存在顺差的原料药领域，中国占美国进口的比例也很低
三、对外挥舞关税（tariff）大棒背后，是美国对内治理的税收（tax）困境
2017年TCJA减税法案未能促进税收和制造业回流
美国头部跨国药企大部分收入来自美国本土，但不在美国缴税
四、关税之外，随着美国国内“国家安全”概念日益泛化，美国针对中国医药行业的提防始终存在
PART 1
药品关税现状：
“对等关税”中被暂时豁免，
但特朗普团队已明确后续会单独加征
现行豁免政策
2025年4月2日，美国总统特朗普签署《对等关税行政令》，该政策的核心框架包括两个层级：一是对所有贸易伙伴统一征收10%的“基础关税”，二是对贸易逆差较大的经济体征收更高的差异化关税，例如对中国是34%、越南46%、欧盟20%、日本24%，等等。随着特朗普政府不断挥舞关税大棒，截止目前，中国输美商品的“对等关税”已被一路加征至125%。
需要注意的是，药品及原料药在此轮关税调整中获得了广泛豁免。根据白宫和美国贸易代表办公室（USTR）发布的豁免清单，绝大部分药品制剂（包括化学制剂和疫苗、抗体等生物制品）和原料药（如维生素类、氨基酸类、激素类、抗生素和抗感染类）均被列入豁免范围，仅有胰岛素、布洛芬、4-ANPP（芬太尼类物质前体）等个别税号未获得豁免。因此，具体到中国对美国的药品/原料药出口，绝大多数品种的关税水平仅为此前两次加征“芬太尼税”后的20%，并不受此次对等关税的影响。
后续加税信号
2025年4月8日，特朗普在华盛顿国家共和党国会委员会晚宴上公开宣布，将对药品单独加征关税。特朗普表示，美国并不生产自己的药品和其他改善健康的产品。美国支付药品的价格往往比有药品生产的国家高出很多倍。特朗普认为，一旦对药品征收关税，制药公司将在美国开设工厂，因为美国是“最大的市场”。此前，在2月底的一次闭门会议中，特朗普曾向辉瑞、默克、礼来等多家大型制药企业的高层管理人员发出明确警告，敦促他们加快将部分海外生产转移至美国本土，以规避未来可能实施的更高关税风险。尽管具体税率和时间表尚未公布，但特朗普称其为“major tariff”（重大关税），推测税率可能显著高于现有水平。
4月13日，美国商务部长卢特尼克在ABC表示，制药行业关税将在未来1-2个月内公布。4月15日，美国商务部表示已经启动针对药品的“232调查”，这被广泛视为对处方药征收关税的前奏。根据法律规定，商务部长应在270天内提交调查结果，但美国总统特朗普和其他官员已经表示，这些工作可能会更快结束。实际上，早在2025年2月19日，特朗普就曾宣布将于4月初公布针对汽车、半导体和药品的进口关税政策，但最终并未如期出台。
PART 2
美国药品进口中，
来自中国的比例极低，
因此药品关税大概率并非针对中国
欧洲在美国药品进口金额中占比超过一半，
而中国仅有4.1%
为了评估特朗普政府加征药品关税的政策动机和潜在影响，我们首先从美国的药品进口角度进行分析。2024年美国进口的医药产品（medicinal and pharmaceutical products）总计2340亿美元；颇令人惊讶的是，其中来自欧洲的比例竟然占到了50%以上！其中，仅爱尔兰一个国家就占到了美国全部进口的28.1%，随后是瑞士8.2%、德国7.4%；而来自中国的占比仅有4.1%、位列第八，甚至排在新加坡6.8%、印度5.6%之后。因此，单纯从进口金额角度，药品关税与其说是在针对中国，不如说是在针对欧洲。
图表 1 美国进口的医药产品产地分布，金额（十亿美元），2024
资料来源：美国海关
图表 2 美国进口的医疗产品产地分布，金额占比，2024
资料来源：美国海关
西药类产品，
中国对美不存在很大贸易顺差
进一步地，由于各国海关的统计口径存在差异，我们换从中国对美出口的角度进行分析。根据中国医药保健品进出口商会的数据，2024年中国出口到美国的西药类产品金额为64.25亿美元，而从美国进口的西药类产品金额为63.33亿美元——这是中美贸易中难得的、中国对美国没有产生大额顺差的领域。因此，单纯从贸易平衡角度，也没有理由从药品关税着手来针对中国。
图表 3 中国对美出口西药类产品结构，金额占比，2024
资料来源：中国医药保健品进出口商会
即使在存在顺差的原料药领域，
中国占美国进口的比例也很低
从细分类型来看，2024年中国对美出口的西药类产品中，原料药占到了70%左右（图表 3），结构较为集中；且由于中国从美进口的原料药仅有8.40亿美元（v.s.对美出口45.20亿美元），存在一定顺差。那么，是否有可能中国在美国进口的原料药中占比较高，才招致了药品关税呢？——答案恐怕也是否定的。根据美国US pharmacopeia的统计（图表 4），以量计，2024年美国API（不含氯化钠等静脉输液）有32%产自印度，20%来自欧洲，12%来自美国本地，仅有8%来自中国。具体到不同类型的药品，品牌药的API主要来自欧洲（43%），来自中国的仅占3%、低于美国本土的15%；仿制药的API主要来自印度（35%），来自中国的也仅占8%、低于美国本土的12%。因此，即便是在原料药领域，从API产量倒推，美国的进口量也大部分来自欧洲和印度，也很难说是在专门针对中国。
图表 4 美国API（不含静脉输液）产地分布，量，2024
资料来源：US pharmacopeia
从以上分析中可以看到，美国进口的医药产品，无论是制剂还是原料药，大头均来自美国的传统盟友——欧盟和印度。因此，一个反直觉的结论是，一旦加征药品关税，受伤最大的反而是美国的盟友国家们？特朗普政府为什么要这么做？
PART 3
对外挥舞关税（tariff）大棒背后，
是美国对内治理的税收（tax）困境
2017年TCJA减税法案未能促进税收和制造业回流
故事要从特朗普的上一届任期说起。特朗普政府于2017年签署了《减税与就业法案》(TCJA)，旨在通过：1）大幅降低美国企业的名义税率（由35%降至21%）。2）对企业海外利润回流、新增固定资产投资执行税收减免等措施，来促进制造业回流到美国。但从实际实施效果来看，该法案仅仅是大幅降低了跨国企业的所得税率（图表 5），而在制造业回流方面收效甚微，甚至反而是变相鼓励企业将就业岗位移至海外、将大部分利润藏于避税天堂。
图表 5 TCJA法案颁布前后头部跨国药企的平均有效税率对比
资料来源： Abbvie/Amgen/BMS/Eli Lilly/J&J/Merck/Pfizer/Gilead公司年报
2016年，美国主要跨国药企的平均有效税率为19%，2018-2024年下降至14%。TCJA法案于2017年颁布，当年有较多一次性强制汇回税。
2017年后，大部分的美国跨国企业都享受到了TCJA的税率优惠，而由于制药行业的特殊性，使得药企成为这项法案的最大受益者之一：一方面，美国是世界公认的药品高价区，药企通过向美国患者收取昂贵药费（背后是美国政府通过Medicare/Medicaid补贴医保支付），从而获取巨额收入。除此以外，美国纳税人每年还需投入数十亿美元资助制药研发。另一方面，这些企业将大部分利润都计入海外子公司账下，在美国的实际交付税率仅为个位数。某种程度上，在过去的全球化模式下，美国的MNC药企充分享受了全球化的好处，但在税收方面并未充分尽到对应的属地责任。
参考美国国会联合税收委员会（JCT）针对药企的调查报告以及重点药企2016年以来的历年年报，可以发现：
美国头部跨国药企大部分
收入来自美国本土，但不在美国缴税
美国头部跨国药企的收入大头基本都来自美国本土。根据2024年的财报数据，美国头部8家MNC来自美国本地的销售占比均值为66%。
图表 6 美国头部8家MNC平均66%的收入来自美国本土
资料来源：各公司财报
其中还有相当一部分通过Medicare/Medicaid，实质上获得了美国政府的补助：
图表 7 美国头部药企17-43%的收入来自Medicare/Medicaid
资料来源：Morgan Stanley
再来看看头部跨国企业在美国缴纳所得税的情况。我们分别加总了2016年以来美国头部跨国药企（包括:AbbVie/Amgen/BMS/Lilly/J&J/Merck/Pfizer/Gilead）在美国和海外的缴税金额，如下图所示。可以看到，2018年以后，头部跨国企业在美国的实际缴税额远低于海外。甚至，某些年份部分公司在美国的实际缴税额为负数，这意味着这些企业不仅未支付税款，还通过税收抵免和退税政策从政府获得净补贴。
图表 8 头部跨国药企的所得税缴纳金额，美国v.s.美国以外，百万美元，2016-2024
资料来源：Abbvie/Amgen/BMS/Lilly/J&J/Merck/Pfizer/Gilead公司年报；2017年包括TCJA法案中规定的一次性强制汇回税
为什么美国的跨国药企收入大头来自美国，而在美国缴纳的所得税如此之低？这是因为，2020年以后，跨国药企普遍出现在美国的税前利润为负的情况，如下图所示。2020年、2023年、2024年的加总税前利润分别为-103亿、-134亿和-224亿美元。
图表 9 头部跨国药企的税前利润，美国v.s.美国以外，百万美元，2016-2024
资料来源：AbbVie/Amgen/BMS/Lilly/J&J/Merck/Pfizer/Gilead公司年报
以默沙东的抗癌药物K药（Keytruda）为例，该药在美国的售价每位患者每年高达17.5万美元，vs.中国目前售价每年约7万元，仅为美国售价的十几分之一。于2019-2024年间，Keytruda在美国的销售收入超过700亿美元 vs. 美国以外地区的销售收入为480亿美元。而这些销售产生的在美国的利润几乎为0，这是由于Keytruda的专利完全归属于默沙东的荷兰子公司，且该药物在爱尔兰生产，因此相关收益均属于海外收入纳税，适用于TCJA下的GILTI优惠税率10.5%而不是美国21%的税率纳税。
图表 10 K药销售额及美国销售占比，百万美元
资料来源：Merck财报、GL Analysis
下表是默沙东历年税前利润、实际缴税额美国和海外对比。可以看到，2018年以后，默沙东在美国的税前利润以负值居多。
图表 11 默沙东税前利润、所得税金额及地域分布，金额，百万美元
资料来源：Merck财报、GL Analysis
同样的情况也出现在艾伯维的类风湿关节炎明星药Humira(修美乐)上，通过百慕大子公司持有该药物专利权，并在波多黎各生产，Humira实际的税收按10.5%的优惠税率纳税。2022年，制药巨头安进(Amgen)被美国国税局诉讼，在该争议中，国税局指控安进不当将240亿美元的收入转移至波多黎各子公司，与其他药企不同，安进虽然保留美国知识产权所有权，但其通过向波多黎各受控外国企业(CFC)授予产品全球制造许可（而非直接转让知识产权），使得60%的利润体现在税法认定的境外实体中，而安进的70%+的销售来自美国患者。
根据美国国会联合税收委员会(JCT)的调查，整个制药行业约75%的收入通过海外申报进行税务操作，远高于其他非医药制造业的45%。显然，类似K药和修美乐的情况不在少数。
图表 12 美国制药行业将75%的收入申报至海外
资料来源：《American Patients， American Companies， Offshore Profits》
值得注意的是，并非所有国家的跨国药企都进行了类似的税务操作。以欧洲制药巨头诺和诺德为例，50%以上的所得税都缴纳在了丹麦本地（图表 13）。
图表 13 诺和诺德的所得税缴纳金额
资料来源：诺和诺德财报、GL Analysis
某种程度上，美国对跨国药企税务操作的监管较为宽松，才能让美国制药企业成为爱尔兰、比利时、百慕大、新加坡、瑞士而非美国本土的税基来源，同时也严重阻碍了特朗普政府意图实现的医药制造业回流。换言之，这本质是美国对内治理的问题，并非美国与其他国家间的贸易问题。但是，在对内改革面临诸多掣肘的背景下，特朗普团队很可能希望：以药品关税的名义、抬高跨国药企在美国以外的经营成本，变相推动医药制造业（税收和就业岗位）从欧洲回流到美国——即使这样做是以牺牲盟友的利益为代价。所以我们才能看到，在特朗普最初宣布将加征药品关税后，历来与美国政界联系紧密的礼来、强生等药企，均迅速宣布未来将要在美国进行巨额投资，推动医药制造重回美国。
图表 14 特朗普宣布将加征药品关税后，跨国药企宣布拟在美国投资情况
资料来源：动脉网
PART 4
关税之外，
随着美国国内“国家安全”概念日益泛化，
美国针对中国医药行业的提防始终存在
上文中我们已经指出，由于中国占美国进口药品制剂和原料药的比例并不高，药品关税很难说是在特意针对中国，更像是特朗普政府在上一届任期内，通过TCJA法案促进美国医药制造业回流未获成效后，改而采取的一项手段。但不能忽视的是，随着中美关系出现波动，近年来美国也曾多次以法案等非关税手段，干预中国企业的正常经营：
早在2020年3月19日，美国两名共和党参议员Tom Cotton和Mike Braun就曾提出《保护我们的药品供应链免受中国影响法案》（Protecting our Pharmaceutical Supply Chain from China Act），旨在追踪原料药（API）、禁止购买来自中国的药品，并在医疗供应链中创建透明度。该法案要求美国FDA为在美国境外生产并被确定对美国人的健康和安全至关重要的所有药物和相应的API创建一个登记表，并要求卫生部、退伍军人事务部、国防部和所有其它具有联邦资质的卫生机构购买的药品不含在中国生产的API，要求制药企业在进口和国产成品药标签上列明原料药及其原产国。
更为国内投资者熟悉的是2024年的生物安全法案。2024年1月，一项提交给美国众议院的《生物安全法案》草案版本提出，拟限制联邦资助的医疗服务提供者使用外国对手生物技术公司的设备或服务。该法案将药明生物、药明康德、华大基因、华大智造和Complete Genomics 5家中资企业列入受关注企业名单，要求美国相关企业在2032年前结束与上述中资企业的合作。同年9月，众议院以306票赞成、81票反对通过《生物安全法案》，以“国家安全”为由禁止中国生物技术公司在美国开展业务。尽管该法案后来未在参议院获得通过，但围绕着法案的通过与否，一度引起多家上市公司的股价出现大幅波动。
就在不久前，2025年4月8日，美国国家新兴生物技术安全委员会（NSCEB）发布了《生物技术未来蓝图》报告，报告指出美国在生物技术领域的优势正在收窄，中国近些年在核心生物技术领域取得的成功已对美国在该领域的主导地位产生威胁。其中，报告特别强调了美国面临的供应链安全风险，指出高达79%的公司依赖药明康德或其他中国公司提供生产流程中的部分关键服务，并呼吁美国国会在未来五年须投入至少150亿美元支持生物技术研发，并禁止美国相关企业与中国生物技术相关供应商合作。
可以看出，近年来美国国内始终存在将国家安全概念泛化的倾向，而这一倾向也早已扩散到了医药领域。对于意图开拓美国市场的出海企业而言，需提前做好预案，以应对可能出现的各种突发情况。
（作者：王妍、邹悦、周文翰
感谢实习生郑萌谋、张嘉宁对本文的贡献！）
资料来源：中国医药保健品进出口商会
资料来源：央视新闻
资料来源：财联社
资料来源：金融界
https://www.irishtimes.com/business/2022/08/07/merck-defends-tax-approach-against-senators-claims-of-avoidance/
https://www.reuters.com/business/healthcare-pharmaceuticals/merck-avoided-billions-us-tax-by-offshoring-keytruda-profits-senator-2022-07-27/
https://www.wsj.com/articles/amgen-fights-irs-over-10-7-billion-tax-bill-11659346202
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