华泰 | 从关税看美国外交政策系列一:关税作为收入的年代

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作者：微信文章
回顾美国建国以来的关税政策及演变过程，能清晰地发现贸易绝非一个单纯的经济问题，而是与美国的对外政策深度绑定。美国的关税政策可大体分为三个时代：以增加财政收入为目的的“税收”时代（1763–1865年），以保护本国产业为目的的“限制”时代（1865-1932年），以及以减少壁垒扩大出口为目的的“对等”时代（1932年至今）。在“税收”时代，《1789年关税法》确立了关税为财政的支柱，到《1828年关税法》引发南北矛盾激化，再到《1861年莫里尔关税法》开启高关税保护主义，关税逐步成为国家治理与对外政策中的重要工具。

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核心观点

《1789年关税法》：确立关税为联邦政府的主要财源

作为美国独立后的首部全国性税收法案，其承载着财政收入与产业保护这两个目的。独立战争后公共债务高企，同时美国尚无成熟工业体系，对制造业有初步的扶持需求。通过对大多数进口商品征收5%的关税，并对少数商品设定更高税率，同时征收吨位税保护本国航运，该法案将征收关税的权力从州政府转移到联邦政府，确立了关税为联邦政府的主要收入来源，也奠定了美国海关的制度基础。

《1828年关税法》：为南北战争埋下伏笔

1812年英美战争后，英国的低价倾销使美国纺织、钢铁等成长中的产业受到威胁。在北方工业保护主义与南方农业利益激烈博弈下，该法案出台，主要目的是通过对欧洲进口产品征税来保护美国工业。法案将平均关税税率提升至近60%的历史高位，尽管一定程度上推动了本土制造业，却引发南方的强烈反弹，激化了南北矛盾，为南北战争的爆发埋下了伏笔。

《1861年莫里尔关税法》：长达半世纪的高关税时代

1857年金融恐慌后，联邦财政由盈余转为赤字。伴随着共和党胜选和南方七州退出联邦，该法案在国会顺利通过，象征着高关税保护主义的确立。法案全面覆盖工业品与农产品，将平均税率翻倍，并在随后的内战融资压力下多次加税。同时，法案加剧了美英贸易摩擦，也标志着关税正式从财政收入工具转向产业保护手段。南北战争以北方共和党人的胜利告终，也在关税政策上开启了南北战争后长达半世纪的高关税时代。

风险提示：美国关税政策反复，贸易摩擦升级。

正文

“经济孤立与政治领导力是完全不相容的。我们外交政策的成功在很大程度上取决于对外贸易的成功。贸易对我们在国外的基本安全和国内的经济健康至关重要。”

——肯尼迪在推动《贸易扩展法》立法时的国会讲话，1962年1月25日

近期，特朗普政府频繁挥舞关税大棒，通过征收高额关税来施压，以推动经济和政治目标。这一做法让人们再次关注美国的关税政策。肯尼迪总统任期内曾提出“贸易即外交”（Trade is Diplomacy）的政治理念。回顾美国建国以来的关税政策及演变过程，能清晰地发现贸易绝非一个单纯的经济问题，而是与美国的对外政策深度绑定。对美国贸易政策的梳理，有助于我们理解今天的贸易争端和政策选择。

美国宪法第一条第八款规定：“国会有权规定和征收税款、关税、进口税和消费税，……但一切关税、进口税和消费税应在合众国全国统一。”根据美国宪法，总统无权直接对与美国进行贸易的国家设定或征收关税，只有在国会通过法律赋予其权力的情况下才能采取此类行动。但自20世纪30年代以来，国会已将设定关税税率的权力转交给总统，作为其外交政策和贸易谈判职责的一部分。

达特茅斯学院教授道格拉斯·欧文在《贸易的冲突》一书中指出，美国的贸易政策始终指向三个基本目标，并由此将美国贸易政策划分为三个时代：“税收”时代（1763-1865年）——以增加政府的收入为关税的主要目标，“限制”时代（1865-1932年）——以通过限制进口保护国内厂商免受外国竞争为关税的主要目标，“对等”时代（1932年至今）——以通过对等协定减少贸易壁垒和扩大出口为关税的主要目标。而南北战争和大萧条这两次外生冲击促使了目标的转移。

我们将按照欧文的划分，把美国的贸易政策历史分为三个时代，分析其中重要关税法案的政策背景、内容及影响。



《1789年关税法》（Tariff Act of 1789）

背景

1789年，第一届美国国会通过了《1789年关税法》。该法案写道：“为支持政府、偿还美国债务、鼓励和保护制造业，有必要对进口的货物、制品和商品征收关税。” 这揭示了关税从美国建国起就承载着两个目的：财政收入来源，以及产业保护。这两个目的也与美国建国时的经济状况息息相关。

独立战争后，美国公共债务高企，至1791年超过7500万美元，占当时GDP约30%，而1789-1791年联邦政府收入每年仅约442万美元，联邦政府急需财政来源。然而，独立战争的爆发就是因为殖民地反对英国的《印花税法》。如果新诞生的政府又要对公民征税，将引发合法性上的疑问。这导致建国初期几乎无直接税可行，关税被视为最稳定、最可接受的财政来源。

彼时，美国尚无成熟工业体系，进口占比大。独立战争期间，劳动力和投资从农业和合法贸易转向制造业和民间私掠商船（战争期间美国政府授权了一些民间船只，可以袭击和掠夺敌国商船）。随着战争结束，需求下降导致价格下降，加上欧洲进口的商品价格更低，战争期间兴起的一些新兴制造业企业受到打击，其中一些企业在恢复正常对外贸易关系后处于相对劣势。美国首任财政部长汉密尔顿认为，如果没有关税作为保护措施，美国将无法发展自身的制造业。

立法过程中，国会内部出现了关于关税目的、地区利益以及船舶关税设置的多重分歧。麦迪逊主张收入优先，认为关税应主要作为收入来源，且税率较低，属于临时性质；而菲茨西蒙斯则主张保护优先，认为应通过长期的高关税来保护本土工业，尤其是制造业。最终财政收入和产业保护这两个目的都写入了法案条款，法案包含某些保护性关税，但主体是对大多数进口商品征收5%的进口税率。

地区利益也带来了分歧。南方农业州担心过高的关税会对农业产生负面影响，而制造业较为发达的州则支持通过关税保护本土新兴工业。例如，弗吉尼亚代表主张对工业大麻征税，新英格兰代表则表示反对，因其对生产船舶需要的绳索不利；新英格兰主张对朗姆酒征收高关税以保护酿酒厂，并对糖浆征收低关税，南方甘蔗种植州则对此持完全相反的态度。从最终通过的法案条款来看，各方达成了一定的妥协。这一地区分歧在此后还将继续上演。

内容

法案对各种工业和农业产品广泛征税。绝大多数进口商品需缴纳5%的从价税，即关税金额为进口商品价值的5%。少数商品如玻璃、瓷器等税率更高，为7.5%-15%，目的在于鼓励美国民众优先购买国产商品。对36种特定商品还设定了从量税，即对每单位进口商品征收固定的金额，包括酒类、糖类、烟草制品、纺织类、钢材等等，如葡萄酒每加仑10-18美分，钢材每112磅56美分。

此外，法案设有吨位税，即对运往美国港口的船舶收取关税，对于美国建造、美国公民拥有的船只为每吨6美分，对于外国船只为每吨50美分，以保护美国航运业。法案还设立了美国海关总署，作为联邦的执行机构，统一征税。

影响

《1789年关税法》确立了关税为联邦政府主要财政来源，一直到南北战争前，关税都占联邦收入超过80%，成为美国财政支柱，这一情况一直到1913年开征所得税才被改变。

虽然关税有效支撑了联邦政府的财政，但因早期关税税率较低，它并未在保护本国制造业方面发挥较大作用。尽管汉密尔顿极力倡导保护性关税，当时的美国对利用高关税推动本国制造业发展的兴趣仍十分有限。汉密尔顿提出的主张在其生前并未受到广泛采纳，但在后来关税保护主义者中被重新发掘并有效利用。

制度方面，在1789年之前，每个州都自行征收关税，并只将认为必要的部分汇入联邦财政，而《1789年关税法》将征收关税的权力从州政府转移到联邦政府。法案也为海关机构的核心职能提供了基本框架，即如何将商品引入美国的商业流通，以及如何征收关税。美国海关总署的建立为其他联邦机构的运作设立了先例，其职能一直延续至今。



1828年“可憎关税法”（Tariff of Abominations）

背景

与《1789年关税法》财政收入为主、保护制造业为辅的目的不同，《1828年关税法》的主要目的是通过对欧洲进口产品征税来保护美国工业。

自1822年起至1836年，联邦政府都处于财政盈余状态，财政收入压力不大。然而，1812年英美战争期间，英国由于战争影响，生产了大量商品。当战争结束，这些商品进入美国市场时，其价格远低于美国同等商品的生产成本。英国的低价倾销直接威胁到美国本土的纺织和钢铁行业。

这种外部压力使得美国的一些利益群体，尤其是北方的制造业和工商业者，开始呼吁政府采取保护性关税，以限制廉价外国商品的进入，保护本国的产业发展。同时，1818-1819年的经济衰退带来了保护主义思潮的兴起。1812年战争和拿破仑战争后，代表北方制造商与西部原材料生产商利益的强大联盟在国会于1816年、1820年、1824年、1827年多次试图推高关税，其中1816年和1824年成功增税。

与此同时，南方棉花产业依赖出口，北方棉纺织业面临进口竞争，随着棉花生产的扩张和棉纺织业的成长，二者在贸易问题上的对立日渐突出。南方代表在国会多次反驳增加关税，认为增税会伤害南方农业。

1828年，国会通过了一项新的关税法案，其税率高于以往颁布的任何法案。这项法案被南方批评者称为“可憎关税法”。法案通过的部分原因是南方人误判，试图通过提高过高的税率来阻止该法案，最终却适得其反。1828年的总统大选在国家共和党的亚当斯与民主党的杰克逊之间展开，亚当斯主张保护性关税，拥有北方各州的支持，而杰克逊坚持有限政府，对待关税更为谨慎，且政治基地以南方各州为主。

值得一提的是，关税法案的投票却并不完全以政党划分，而是主要以地理和地区产业结构划分。普遍支持该法案的包括以工业和小麦、玉米等内需导向农业为主的州，包括纽约州、新泽西州、宾夕法尼亚州、俄亥俄州等。依赖棉花等农产品出口的南方各州一致反对。新英格兰地区则较为分裂，因为该地区以造船业和羊毛制品制造业为主，法案一方面对这些制造业有所保护，另一方面也提高了工业大麻、羊毛等原材料的关税。



内容

法案将平均关税税率提至近60%的历史高点，包括对钢铁和钢铁产品征收固定的从量税，对含有毛料的纺织品征收40-45%的从价税，对地毯、毛毯、手套、衣物等织物和成品征收15-50%的从价税等等，对油布、木材、窗玻璃等材料和成品也有相应的关税规定。

影响

高关税给美国带来了国内和国际两方面问题。欧洲是南方各州种植园种植的棉花和烟草的主要市场。高关税激怒了欧洲市场，并导致报复性关税和反补贴税的实施，使南方各州的出口陷入困境。在国内，南方农民将关税视为对其经济的攻击。这加剧了美国南北之间的对立。

面对商品市场萎缩以及英国废奴主义者的压力，英国减少了从美国的棉花进口，这进一步削弱了南方的经济。关税迫使南方人不得不以更高的价格从主要位于北方的国内制造商那里购买制成品。

法案激怒了南方州，进而引发了1832年南卡“废止危机”（Nullification Crisis）。1828年，时任副总统卡尔霍恩匿名发表文章，宣称一个州有权在其境内拒绝联邦法律，并质疑在没有明确增加收入目标的情况下对进口产品征税是否符合宪法。1832年，南卡州通过了《联邦法令废止权条例》，宣布《1828年关税法》违宪，威胁拒绝执行，几乎引发了一场宪政危机。最终，1833年国会通过妥协关税法案，大幅降低关税税率，平均关税税率降至22%左右，但这次危机加剧了州权与联邦权力斗争，进一步激化了南北矛盾。

但该法案客观上确实推动了美国制造业的发展。美国GDP从1828年的9.07亿美元增长到1832年的11.42亿美元，复合年均增长率为6%，其中制造业增加值的复合年均增速为8%，高于农业和服务业。

1861年《莫里尔关税法》（Morrill Tariff）

背景

在莫里尔关税法颁布之前，主张高关税保护主义的北方辉格党/共和党与主张低关税自由贸易的南方民主党之间，已经进行了近40年的关税斗争。1833年妥协法案之后，平均关税税率持续降低至22%左右，直到1860年共和党在大选中获胜、1861年《莫里尔关税法》通过、南北战争爆发，美国的贸易政策才再次发生了重大转变。

1857年，金融恐慌席卷美国北部，联邦政府财政由盈余转为赤字，增加关税的需求上升。新成立的共和党利用了中西部农民和东部工人的经济不满情绪。彼时的共和党认为，提高关税税率将确保繁荣和充分就业，并在其1860年纲领中强调保护性关税：“通过对进口商品征收关税来为政府提供收入支持……以鼓励全国工业利益的发展。”



1860年大选中，共和党人林肯获胜。鉴于其对奴隶制的立场，南卡罗来纳州等七个南方州宣布退出联邦，不再在国会投票，为1861年《莫里尔关税法》的通过扫除了障碍。

内容

法案全面覆盖工业品和农产品，详细列出了产品名单，以从价税和从量税结合的形式征收关税，例如根据不同制造工艺对钢铁征收每吨15-20美元关税，对原糖征收每磅0.75美分关税，对雪茄征收每磅20-60美分的从量税以及10%的从价税等等。法案使平均关税税率从14%提高至28%。

南北战争爆发后，战争的资金需求给联邦财政带来了巨大压力，因此国会于1862-1865年多次追加修正，持续上调关税税率，为内战融资，同时也引入了新税种，包括所得税、遗产税等国内税收。

影响

关税在战争融资中的作用微乎其微，远不如其他措施重要，例如发售28亿美元的国债，以及无息、可按需兑换成硬币的票据（“绿钞”）。1861年至1865年，关税带来的海关收入总计3.45亿美元，占财政收入总额的43%，但陆军部和海军部的开支总计达到61.58亿美元。

国际上，该法案在英国遭到强烈反对，因其影响自由贸易。1861年，《纽约时报》摘录《伦敦时报》的文章称：“他们将自由贸易方面取得的所有进展化为乌有，并再次将国家束缚在相当于禁令的保护主义枷锁之下。英国去年向美国出口的两千万英镑，在法律法规允许的范围内，实际上已被完全禁止。”“如果美国北方联邦表现出一种狭隘、排外且不合群的态度，而南方则向全人类伸出友好的手，除了对待自己的奴隶之外，那么若北方陷入次要地位，失去人类的同情和尊重，我们不应感到惊讶。”

南北战争后，随着北方获得战争的胜利，政治权力由主张低关税的南方民主党人转移到主张高关税的北方共和党人手中，开启了美国长达50多年的高关税保护主义政策。

美国早期的贸易政策主要出于财政考虑，关税作为联邦政府的主要收入来源，起到了支持政府运作的作用。同时，通过关税法案，美国建立了包括海关系统、估价与退税制度等在内的行政能力。早期关税政策也兼具初步的产业保护意图，如1789年关税法案明确提出“鼓励制造业”，1828年关税法案高度偏向保护北方制造业，1861年关税法案更是将保护范围扩大至农业。

早期美国党派结构尚未稳定，关税政策成为了地区利益和矛盾的集中体现。随着内战的爆发以及1861年莫里尔关税法案的通过，美国进入了一个大规模工业化扩张和由共和党主导的高关税保护主义时代。关税的作用从最初的财政收入工具和初步的产业保护，转向更加专注于限制进口、保护国内产业的阶段，美国贸易政策也即将进入“限制”时代（1865-1932年），以《麦金利关税法》、《丁利关税法》、《斯姆特-霍利关税法》等为代表的法案带来对工业的保护，却也带来贸易报复与摩擦。



风险提示

1）关税政策反复，政策执行存在不确定性。

2）美国关税政策可能引发其他国家反制，贸易摩擦升级，扰乱全球供应链。

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史进峰 分析师 S0570524030002 | BSX922

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