完善“一带一路”税收征管合作机制研究

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摘要



根据国家税务总局倡导建立的“一带一路”税收征管合作机制，探索“一带一路”税收征管合作机制与发展路径具有重要意义。本文梳理了“一带一路”税收征管合作机制的发展背景，对比分析欧盟区域和非洲区域税收协定实践及经验，以及国际组织对税收合作的引领作用。基于我国税收征管国际合作的两个发展阶段，结合税收征管合作机制面临的问题，最后提出税收征管合作机制的发展方向和建议。



“一带一路”税收征管合作机制建立背景

（一）数字经济全球化和区域经济一体化

由于数字经济在全球范围内发展不平衡，多边贸易规则不断发展变化，各方利益需要沟通协调，新的国际税收问题凸显，亟需建立新的国际税收体系。同时，跨国公司逃避税活动更加活跃，国际税收竞争加剧，各国需要多边税收交流合作以降低地区性或国际性税收摩擦。

（二）国际税收新体系新秩序逐渐成型

虽然全球已有超过2000个国际涉税组织，但仍难以满足发展中国家日益增长的税收合作需求，区域性的涉税组织快速兴起成为现有国际税收合作组织的互补和创新。

（三）“大国税收”的责任担当和新使命

今日中国，作为世界第二大经济体，需要建设同我国国际地位相适应的国际税收治理体系，成为我国“内外兼修”的重大战略之一。我国从国际规则的追随者、执行者，转变为国际规则的参与者、制定者。



区域税收协定实践与经验借鉴

区域经济一体化促进了区域税收协调与合作的发展。税收政策也呈现出区域化的特点，研究、制定和协调税收政策的区域组织不断涌现，例如欧洲联盟（EU）、亚太经济合作组织（APEC）、美洲国家税收管理中心（CIAT）、二十国集团（G20）、金砖国家（BRICS)）、非洲税收管理论坛（ATAF）、亚洲税收管理与研究组织（SGATAR）、经济合作发展组织（OECD）等。欧盟在区域税收协调方面做出了重要的贡献，亚洲税收管理与研究组织也参与并积极推动了国际税改的“双支柱”方案。这两个组织对构建国际税收新体系起到了重要作用，对“一带一路”区域税收协调发展具有启发意义。

（一）区域税收协定实践

欧盟区域

欧盟在税收政策一体化方面成效显著。在间接税方面，早在1968年欧盟就建立了关税同盟，取消征收成员国间的关税，且对外实行统一关税税率。欧盟在增值税和消费税税率方面虽然不尽相同，但在征税范围、税基确定、免税规则、征税方式等事项基本趋同，且有系统的规定。在直接税方面，欧盟税收协调能力有限，只有为数不多的规定，如《合并指令》《母公司指令》《利息税指令》《反避税指令》《最低税指令》等。一体化的税收管理有效降低了税收摩擦和资本流动障碍，促进了欧盟统一市场的建设。

欧盟区域税收协调的法律制定以硬法为主、软法为辅。硬法具有强约束力的特点，包括欧盟体系内的条例、指令和决定。软法具有非约束力的特点，包括欧盟提出的建议和意见等。欧盟在区域税收协调的过程中重硬法，强调立法的一致性。如在间接税方面，《欧洲联盟运行条约》是制定欧盟关税同盟的硬法基础。在直接税方面，由于协调阻力较大，欧盟发布了一系列意见、指南、决定、行为守则等软法。欧盟区域税收合作大大提高了各成员国在全球税收治理体系中的影响力。

2.非洲区域

非洲区域内由区域组织承担较多税收协调职能，如南部非洲关税同盟、中非关税和经济同盟、西非货币与经济联盟、非洲税收管理论坛、西非税收管理论坛等专门性区域税收组织。

非洲税收管理论坛借鉴OECD的《关于对所得和财产双重课税的协定范本》，2016年发布《非洲税收管理论坛税收协定范本》。2024年4月4日，非洲税收管理论坛发布第二份非洲高度数字化企业税收政策简报涉及《数字服务税法》的起草和实施。非洲税收管理论坛在促进成员国能力建设与政策协调、争取非洲国家税收利益等方面积极沟通，成为BEPS包容性框架和联合国国际税务合作专家委员会的关键参与者，帮助发展中国家提高税收规则制定话语权。

（二）区域税收协定经验借鉴

协调模式分类

根据区域税收协调的难易程度，可将协调模式分为高协调模式和低协调模式两类。不同区域税收协调受域内成员国间的关系、经济发展水平、税制结构、文化教育等因素影响，选择的税收协调模式不尽相同。区域内成员国间的各因素差异越小，税收协调程度越高，会选择高协调模式。

2.协调机制设置

一方面，由于发展程度和资源禀赋差异，不同国家（地区）对税收利益诉求不同，所以不同区域税收协调机制在设置上明显不同。如发达国家更关注税收管辖权、企业国际竞争力等方面，发展中国家更关注税收征管能力建设和国际税收协调话语权等方面。另一方面，区域税收协调机制的设置还受税种属性影响。直接税协调难度较大，间接税协调更容易达成共识。如间接税中的关税协调难度较小，欧盟和非洲区域税收合作初期都是先进行关税协调，构建关税同盟，实现跨境贸易自由化。

3.协调法律工具

区域内各成员国间税收协调需要通过法律工具的约束和实施。法律工具分为硬法和软法。硬法强调法律约束力，更大程度确保协调的效果。如在间接税方面，欧盟利用协定、公约、条例等法律文件达成域内税制趋同一致。在直接税方面，欧盟税收协调通过使用软法，且收效甚微。因此，区域税收协调不仅要根据协调模式分类和机制设置的不同，灵活选择适配的法律工具，充分发挥区域税收优势。





我国税收征管国际合作发展进程

我国一直积极参与建设国际税收体系和构建国际征管合作机制，税收征管国际合作不断走向新的发展阶段。

二十世纪八十年代初，开始探索阶段。1980年9月第五届全国人民代表大会审议通过《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》，这是中国制定的第一步直接涉外的企业所得税法，按照税负从轻、优惠从宽、手续从简的原则制定，不仅维护了国家利益，也为涉外企业提供较为宽松的纳税环境。1981年12月第五届全国人民代表大会审议通过《中华人民共和国外国企业所得税法》，是又一部涉外的企业所得税法。1983年我国和日本国达成《中华人民共和国政府和日本国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》，这是我国对外签订的第一个全面性避免双重征税协定。1991年第七届全国人民代表大会审议通过《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，为反避税工作提供法律支持，《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》同时废止。

二十一世纪初，迈入发展阶段。2001年12月，中国加入世界贸易组织（WTO）,参与国际税收工作，制定多边贸易协定，维护世界经济稳定，增强了我国经济发展活力和国际竞争力。2013年8月，中国政府正式签署《多边税收征管互助公约》（MCAA），通过开展国际税收征管合作，打击国际逃避税行为，维护公平税收秩序。2013年6月，经济合作与发展组织（OECD）发布《税基侵蚀和利润转移行动计划》（BEPS），并于9月得到二十国集团（G20）各国领导人背书，联合应对在数字经济快速发展的背景下国际企业跨境经营时利用不同税收管辖区域税收差异和规则错配，造成应税利润转移或消失而少交或不交税的行为。



“一带一路”国际税收征管合作机制

面临的挑战

国际税收征管合作可以有效解决跨境贸易壁垒和降低税收征管成本，有利于维护相关国涉税权益，提高国际税收征管治理和国际经贸合作。由于“一带一路”沿线不同国家税制结构不同，税收征管能力差异较大，信息交换机制不完善，致使国际税收征管合作仍面临挑战。

（一）“一带一路”沿线国家税制结构不同

从现今国际税收体系来看，各国间接税中的关税、增值税、消费税税率整体呈下降趋势，直接税中的所得税征收过程愈发简化。从税种类别来看，“一带一路”沿线经济发展水平较高的国家更重视直接税的征收，而经济发展水平较低的国家则偏重间接税的征收，从而造成税制差异较大。从税种数量来看，由于“一带一路”沿线国家的政治、文化、宗教信仰不同，设置的税种数量也不尽相同，经济发展水平较高的国家设置的税种数量越少。从税率来看，152个共建“一带一路”国家中，经济发展水平越高的国家征收的增值税税率水平也越高，而征收的关税税率水平就越低。经济发展水平不同的国家征收的所得税税率也存在较大差异。

（二）“一带一路”沿线国家税收征管能力差异较大

一方面，由于“一带一路”倡议辐射亚洲、非洲和欧洲等区域，涉及国家众多，利益诉求多样化，税收协调难度难免受到共建国家经济现实的影响。另一方面，国际税收征管互动和情报交换是国际税收合作的前提。国际多边税收情报交换依托大数据和数字技术，逐渐实现税收情报自动交换场景。

（三）“一带一路”沿线国家税收征管合作协定亟待更新

截至2024年，中国税务总局对外发布105份国家（地区）税收指南、4个税收指引、21个海外案例等公开信息，进一步提升了我国税务部门跨境税费服务水平。我国税务部门持续推进国际税收征管合作，积极完善和更新税收协定网络。通过解决跨境涉税争议问题，不断提高税收协定利用率。但“一带一路”沿线国家签订的税收协定仍有部分过时条款，不能完全适应当前国际经济新形势，也不能有效解决新型跨境逃避税问题，不可避免造成跨境税收争议案件的增长和征管成本的提高。



“一带一路”税收征管合作的发展建议

推进“一带一路”税收征管合作，需要沿线国家间双边或多边合作，分享税收征管经验和实践，打造沿线税收征管体系，建立互利共赢征管合作模式。

（一）推动“一带一路”税收征管协同合作

一方面，共同推进打造“一带一路”沿线各国现代化税制体系。为解决各国间税制差异的问题，首先从协同优化税制结构方面入手，提高直接税比重，优化和简化征纳流程，打造简洁、高效的税收制度结构，以促进沿线各国税收公平，减少税收摩擦。

另一方面，在“一带一路”税收治理中继续发挥贡献中国智慧和大国担当。全面对接“一带一路”沿线国家税收发展需求，完善我国国内税收制度。可以从简并现行税种数量、优化跨境相关税收制度、完善所得税制度等方面改善我国税制。

（二）发挥“一带一路”税收征管积极作用

中国税收协定网络已经覆盖114个国家（地区），数量位居世界前列，基本覆盖我国对外投资主要目的地和来华投资主要国家（地区），有利于降低贸易壁垒，为纳税人跨境贸易和投资带来较为稳定的内外部环境。我国还应继续完善税收交换机制，接轨国际税收新体系新规则。

（三）优化“一带一路”税收协定体系

一方面，我国税务部门应加快与“一带一路”沿线国家签订更多双边或多边税收协定，为企业“走出去”提供制度和法律保障。另一方面，重新审视早期与“一带一路”沿线国家签订的税收协定中的条款是否符合新经贸发展的需要和是否能解决新国际税收争议问题。再一方面，我国应结合不同国家的发展程度、产业结构和政策导向之间的差异，在签订税收协定的时增加税收饶让条款，科学确定饶让范围和优惠力度，防止滥用税收优惠条款，有效降低跨境企业经贸活动税务成本。

（四）拓展“一带一路”税收合作内容和形式

“一带一路”税收征管合作机制应逐步丰富区域税收合作的内容。为解决“一带一路”沿线国家在转让定价和预提所得税方面的税收争议问题，应逐渐针对沿线国家实体税收规则制定与实践开展深度合作。与此同时，“一带一路”税收征管合作机制应就沿线各国合作形式积极探索，也可参考欧盟提出的“双支柱”国际税收规则在区域内加强税收协调、积极发声，为国际税改方案做出贡献。

参考文献

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4.何志鹏，《国际法治的中国方案：“一带一路”的全球治理视角》，太平洋学报，2017,25(5):1-12。