德国鲁尔地区一体化机制经验借鉴

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作者：上观新闻


（图片来自于网络）

德国是欧洲高度发达的城市化国家，同时也是欧洲乃至国际大都市圈建设的领先国家。目前德国共拥有11个都市圈，面积占国土总面积的60%，生活与就业人口占全国总人口的四分之三，构成了该国最具发展活力和潜力的核心地区。德国政府高度重视都市圈建设，在实施国家战略的框架下注重挖掘都市圈在促进发展与创新、完善生存照顾、保护环境资源、塑造文化景观、建立城乡伙伴关系、提升城市国际竞争力和形象、完善地区自主发展组织机制等领域的核心功能。其中，作为德国乃至欧洲现代工业的发源地，以鲁尔都市圈为代表的鲁尔地区经过长达50多年持续不断的一体化发展与结构转型，如今已经实现了由传统煤钢工业基地向文化、研发、物流、医疗、知识基地的战略转变，一个充满生机与活力的新鲁尔——鲁尔都市圈已悄然形成，并于2010年获得欧盟委员会授予的“欧洲文化首都”的称号。在某种意义上，鲁尔地区转型被公认为全球地区产业结构调整与城市功能转型的经典案例，尤其是地区一体化发展中“四个一”（一家主体机构、一项法律、一个规划、一批实体公司）的有益经验和成功做法，可为当前谋划建立更加有效长三角协调发展新机制以及在更高起点上推进长三角一体化发展示范区建设提供有益参鉴。

一、鲁尔地区一体化发展历程

德国鲁尔地区地处北威州中心位置，以及被称为“蓝香蕉”地带的欧洲最发达经济走廊，人口约510万，面积4439平方公里，分别占到北威州的29%和13%，并且拥有包括埃森、波鸿、多特蒙德、杜伊斯堡、盖尔森基兴等在内的11个县级市和4个县合计53座大中小城市（镇）。鲁尔地区不仅是德国最大的以及仅次于大伦敦、大巴黎地区的欧洲第三大人口密集地区，而且连同周边人口稠密地区以及科隆、波恩、杜塞尔多夫等城市，还共同构成了总人口达1亿、总面积达7000平方公里的莱茵—鲁尔都市圈，为欧洲第五大“超级都市圈”。值得一提的是，从鲁尔地区的版图特别是东西走向来看，目前已经很难看出53座城市（镇）之间的明显边界。在这个意义上，鲁尔都市圈成为了名副其实的“多中心城市圈”。

作为德国现代工业发源地，鲁尔地区曾是欧洲最重要的采煤、钢铁、化工和机械制造基地，有着长达150年的煤钢生产历史，曾经为战后创造德国“经济复苏奇迹”发挥过重大作用，因此也被称为该国的“工业心脏”。自20世纪50年代末起，伴随着石油、天然气等新兴产业的崛起，资源型产业开始出现萎缩，经济开发与资源发展之间矛盾的不断凸显，导致以煤炭和钢铁为主导产业的鲁尔地区长期积累的深层次、结构性矛盾集中爆发了出来，并且伴随出现了经济停滞、失业增加、结构失衡、功能缺位、创新乏力及污染严重等诸多问题，不得已迫使鲁尔地区走上了延续至今的一体化发展与结构转型之路。

经过延续至今的一体化发展与结构转型，目前鲁尔地区已实现了由传统的煤钢工业基地向文化、研发、物流、医疗、创新基地的战略转变。与昔日烟囱、井架和高炉林立以及浓烟蔽日与煤渣满地的情况不同，取而代之的是天空蔚蓝、绿荫环绕、充满生机与发展活力的鲁尔大都会，原来的矿井与厂区也摇身一变成为了工业历史古迹和遗产。特别是2018年12月1日，伴随着鲁尔地区最后一座仍在开采的石煤矿山的关闭，该地区已经正式结束了长达百年的煤炭工业开采史。

总体来看，鲁尔地区围绕打造欧洲最具有创新潜力地区的目标定位，以创新驱动持续推动产业升级与城市功能转型，实现了从传统煤钢工业基地迈向现代欧洲文化之都的战略性跨越，成为了全球地区一体化发展以及产业结构调整与城市功能转型的经典案例。目前，鲁尔地区已经实现由煤钢工业为主向制造业与健康产业、资源效率、机动出行、城市建设、可持续消费、数字化通讯、教育研发、休闲娱乐多元并举的成功转变。例如，在制造业领域，鲁尔地区主要聚焦机械设备制造、流程工业、新能源、新材料和生产性服务业等新业态发展。在健康产业领域，鲁尔地区不仅成为了德国医疗资源最为集中的地区，同时在医疗技术研发实力方面也达到了国际一流水准。在物流业领域，鲁尔地区凭借位居欧洲都市圈中心地带的独特区位优势，不仅成为了德国物流业最为发达的地区，而且物流业增速也超出了德国乃至欧盟平均水平。在新能源发展领域，鲁尔地区不仅是德国最重要的能源供应与能源技术研发基地，坐拥RWE、E.ON两家全球能源公司的总部，而且在国际可再生能源研发生产中也扮演着十分重要角色。在教育领域，鲁尔地区已成为德国教育领域资源最为丰富以及欧洲高校密度最大的地区之一，目前共有5所综合性大学、15所高等专科学校及1所艺术高校。在文化旅游领域，鲁尔地区工业性保护遗产（址）多达3200处。其中，埃森关税同盟煤矿被列入联合国教科文组织的世界遗产地名录，成为了鲁尔地区乃至德国最具知名度的工业文化古迹。与此同时，鲁尔地区规划建设了总长400余公里的“工业文化之路”，拥有200家博物馆，100个文化中心、100座音乐厅、100座剧院、250个节庆与庆典、6个交响乐团、5个芭蕾舞团。在生态环境领域，鲁尔地区遵循“工业遗产与生态绿地交织”的理念，实施了涵盖污染治理、生态恢复与重建、景观优化及绿色廊道建设等重点领域的生态环境重建工程。

2006年9月，欧盟委员会宣布以埃森市为代表的鲁尔地区53城市(镇)共同当选为2010年“欧洲文化首都”，这既体现了鲁尔地区拥有的深厚历史文化底蕴以及丰厚的工业、人文、自然景观和遗产资源，也是对鲁尔地区20世纪50年代末以来不断致力于一体化发展与结构转型取得成绩的充分肯定。

二、鲁尔地区一体化发展经验

总体上研判，鲁尔地区一体化发展与转型的成功源于德国联邦政府和北威州政府致力于推动地区协调发展的精准施策。进一步来说，鲁尔地区一体化发展与结构转型是一个自下而上推动的开放过程，目的旨在调动包括53座城市（镇）在内各参与主体的首创性和参与性，进而在此基础上形成地区发展的整体合力。例如，改变以往由政府主导编织一体化发展与结构转型规划的方式，取而代之主要由鲁尔地区所属城市自主考虑与决定未来发展目标、转型方向、推进重点、实施步骤及操作策略。与此同时，为了切实增强鲁尔地区及其所属城市的自主发展权，北威州政府还通过立法方式，将包括产业布局、居住区发展、绿地规划内容的城市空间规划权下放给专司地区一体化发展与结构转型事务的鲁尔地区协会，并积极促成鲁尔地区所属城市（镇）在经济发展、城市管理、公共交通、医疗卫生、市政规划、文化旅游发展和科技研发领域的多层次合作。概括起来，鲁尔地区推进一体化发展与结构转型的主要抓手体现在为“四个一”上，即：“一家主体机构”、“一项法律”、“一个规划”和“一批实体公司”。

（一）“一家主体机构”——鲁尔地区协会

鲁尔地区协会有着悠久的历史，其前身是成立于1920年的鲁尔矿区居住区协会，是由鲁尔矿区范围内相关县市镇共同组成的居住区开发建设联合体。

从鲁尔地区协会的定位来看，作为一家致力于地区一体化发展与结构转型的“特殊目的”机构，以及由鲁尔地区53座城市（镇）在互惠共赢基础上自愿组成的利益共同体，鲁尔地区协会是一家主要承担北威州政府委托地区一体化发展与结构转型公共事务并且具有公权力的法人机构，致力于实现所代表城市（镇）的共同发展愿景与维护共同发展利益。与此同时，北威州政府通过颁布《鲁尔地区协会法》的方式，不仅使协会成为了一家自我负责与自主管理的地区性“法定机构”，而且还赋予了其更大范围、更大程度上地区性事务的管理权限。伴随着2009年北威州议会向鲁尔地区协会下放鲁尔都市圈发展规划编制权决定的做出，鲁尔地区协会同时也成为了地区发展规划的编制与执行机构，以及具有重要区际意义的工业文化遗产项目和生态景区的保护性开发机构。鲁尔地区协会设会长1名，任期为6年，由地区议会选举产生，可连选连任，另设分管规划、经济、人事、法律和环境的副会长若干名。

从鲁尔地区协会的法定任务来看，除去负责地区经济与旅游发展促进、地区形象推介与品牌营造、地区结构转型与产业升级、地区生态保护与景观修复、地区项目用地管理与供给、地区城市管理与建设、地区信息统计与发布之外，还承担了地区发展规划的编制修订、运营维护管理地区工业文化遗产项目、地区重大文化体育休闲项目的策划推进实施、地区土地测绘与地图编制、地区气候保护与应对气候变化、地区可再生能源开发利用、地区交通基础设施建设以及协调实施欧盟委员会、德国联邦政府及北威州政府委托的地区发展促进项目等任务。

从鲁尔地区协会的运作资金来看，主要来自所属15个县市分摊的缴费，以及来自德国联邦、州和欧盟地区促进项目的资助。此外，协会控股了多个专司地区开发的实体性公司，例如鲁尔地区商业有限公司、鲁尔地区旅游有限公司和鲁尔地区废弃物处置有限公司等。

从鲁尔地区协会的内设机构来看，主要设置了会长办公室、经济促进业务部、规划业务部、环境保护业务部和行政事务管理部等5个内设机构。其中，会长办公室内下设战略策划与公共关系、教育与社会事务、文化与体育事务、欧洲地区促进事务、互联网信息发布等职能板块。经济促进业务部下设财政预算、法律事务、人才服务、IT安全与数据管理等职能板块。规划业务部下设地区发展规划、地质信息和空间观察、居住区和空间规划、工业文化遗址基础设施维护等职能板块。环境保护业务部下设绿地建设、生态与景观公园开发维护、土地管理等职能板块。行政事务管理部下设审计、信息化、人事管理、平等机会及残疾人事务等职能板块。

为了进一步扩大地区一体化发展与结构转型的社会各界参与度，以及加强对鲁尔地区协会履职的有效监督，鲁尔地区还专门成立了地区议会与地区委员会等专职机构。其中，地区议会主要行使议事与决策职能，负责审议协会年度工作报告、批准协会年度预算、选举与罢免协会的主要官员、颁布和修改协会规则及章程，以及批准鲁尔地区规划。本届议会137位具有表决权的议员中，除由11个县级市和4个县市议会推荐的民意代表之外，还包括相关县市长以及10名来自地区产业工会、雇主协会、商会和环保组织等领域的社会代表。议员任期为5年。按照计划，从2020年起鲁尔地区议会选举将与北威州地方议会选举同步举行，届时将由地区200多万合格选民直接选举产生地区议会议员。地区委员会类似我国监事会性质，专司地区一体化发展与结构转型的监督事宜。委员会成员共16名，主要由地区议会议员构成，任期5年。从委员会的职能来看，除负责提交地区议会表决草案的准备工作之外，主要行使议会决议执行与鲁尔地区协会履职的监督职能，对协会组织架构变化与内部机构调整提出咨询意见，对协会执行联合国社会性别主流化战略的情况进行监督检查，编撰并发表年度监测报告。

（二）“一项法律”——《鲁尔地区协会法》

《鲁尔地区协会法》是由北威州议会于2004年2月颁布，期间历经多次修订，现行版本为2018年12月修订。《鲁尔地区协会法》是鲁尔地区协会机构运作的法律基础，目的旨在规范地区协会、议会和委员会的运作，明确地区协会、议会、委员会和地区协会会长的主要任务和职责，规范鲁尔地区尤其是鲁尔都市圈跨地区合作以及强化地区一体化发展与结构转型的法治保障。

在最新修订的法律条款中，明确提出要在现有鲁尔地区协会、议会、委员会的机构架构的基础上，再增设一个地方理事会，成员主要由15个县市的县市长组成，目的在于更好体现地区一体化发展与结构转型中的所属市县的核心利益及诉求。

总体来说，《鲁尔地区协会法》主要包含五部分内容。第一章为“总章”部分，涉及协会下辖市县、协会法律形式和所在地、协会成员县市资格终止等内容；第二章为“适用范围”部分，涉及地区协会任务与职能、章程与条例、地区总体规划编制等内容；第三章为“协会自主管理”部分，涉及地区协会、议会、委员会、理事会的任务、职责、组成、选举等内容；第四章为“财政预算”部分，涉及资金来源、预算编制、预算保障、成员县市缴费分摊、经营性行为与非经营性行为界定等内容；第五章为“监督”部分，涉及地区协会、议会、委员会、理事会各机构之间的相互监督以及北威州政府负责地方事务部门对地区协会履行职能情况监督等内容。

北威州政府在《鲁尔地区协会法》最新修订中提出，要借助修法强化鲁尔地区协会在凝聚都市圈一体化发展共识、深化地区一体化发展战略合作、回应所辖县市镇一体化发展利益诉求以及抓好一体化发展顶层设计与综合统筹等职能。此外，新修订的《鲁尔地区协会法》还赋予了鲁尔地区协会在增进气候保护、发展可再生能源、编制地区交通发展规划等领域新的法定职能。

（三）“一个规划”——《鲁尔地区规划》

总体来说，鲁尔地区由地区性开发协会负责规划编制的做法具有悠久的传统。以《鲁尔地区规划》编制为例，最早可追溯到20世纪20年代。当时，作为鲁尔地区协会前身的鲁尔矿区居住区协会承担着居住区规划的编制职能，例如所辖地区绿地、交通基础设施、住宅和产业用地的规划编制等。1975年，北威州政府曾一度从鲁尔地区协会手中收回了规划编制权，但在2009年10月又将该权重新下放给了地区协会，至此鲁尔地区协会同时也成为了地区规划编制的主管机构。

《鲁尔地区规划》是介于州与市县之间的中间层规划，是鲁尔地区一体化发展的指导性规划，内容涉及鲁尔地区所属城市（镇）发展的总体要求、基本原则以及优化空间布局、完善区域治理结构、创新区域发展政策体系、加强区域合作互动、健全区域协调发展机制等主要领域。概括起来，《鲁尔地区规划》主要内容涉及导论与正文两大部分：

导论部分定义了鲁尔地区发展面临的环境、形势、边界条件及其趋势，阐述了地区规划编制的主要任务、历史变革、面临挑战和法律基础条件，明确了地区规划编制的关切点，例如制定地区空间发展行动计划、提出地区未来愿景、应对地区人口结构变化挑战、推进地区产业结构转型、应对地区气候变化挑战、实施联合国社会性别主流化战略等。

正文部分主要涉及居住区发展、产业发展、空间发展、文化风景建设、气候保护和应对气候变化、能源供应、循环经济与废弃物处置、交通与技术基础设施等主要领域。其中，居住区发展部分提出了可持续、集约型、需求和目的导向的土地利用要求。产业发展部分涉及具有重大地区影响意义合作项目以及港口、产业、商贸等项目的布局和规划设想。空间发展部分涵盖了绿地发展、自然环境保护、生态和景观资源修复、农业发展、林业经济发展、土地保护、水资源保护、地下水保护、防洪防涝、公共休闲空间发展等内容。文化风景建设部分提出要将文化风景元素有机地融入至鲁尔地区空间活力再造进程中，在保护好煤钢工业遗产中更好地挖掘其历史、技术、社会、建筑和科学价值，确保鲁尔地区绚丽多彩的工业历史更加充实。气候保护和应对气候变化部分提出将应对气候变化作为实现地区可持续发展的内在要求和重要机遇，可持续实施地区旨在迈向可再生能源时代的能源结构转型，全面推进资源节约型与环境友好型社会建设。能源供应和废弃物处置部分包含了确保能源供应安全、开发利用可再生能源、发展循环经济、废弃物处置与综合利用等内容。交通和技术基础设施部分涉及了道路、铁路、近距离公共交通、水路、港口、机场、自行车专用道及技术基础设施的规划布局内容。

2011年鲁尔地区议会做出了“开门编规划”的决定，提出《鲁尔地区规划》编制要在凝聚各方共识、反映民意诉求、听取各方意见的基础上，形成高度透明与互动协商的格局。2011年11月，鲁尔地区协会创建了名为“迈向未来鲁尔都市圈”的地区性论坛，重点围绕规划编制如何更好地顺应地区发展的新形势新挑战新任务的主题举行了广泛研讨。2012-2013年间，鲁尔地区共计举办了10场专业对话论坛，与会各方重点围绕地区绿地、商业、文化、休闲、交通、机动出行、农业林业、空间保护、生态环境保护、气候保护与应对气候变化、居住区发展、水资源保护等核心议题进行了深度探讨。其中，应对人口结构变化、经济与产业结构转型、气候保护与应对气候变化、落实联合国社会性别主流化战略等四项跨领域议题成为了各方关注的焦点。2013年，为配合地区规划的编制，鲁尔协会还发起了题为“鲁尔都市圈未来”的创意大赛，汇集了各方关于未来鲁尔地区产业发展、生态保护等关键领域发展的真知灼见，在此基础上形成了鲁尔地区空间发展与布局的行动计划，涉及居住、经济、商业、出行、空间发展、文化、气候保护与应对气候变化、教育和科研等领域。2013年，鲁尔地区协会专门成立了负责推动地区规划编制对话进程的专门委员会，委员会成员由地区议会确定。在15位成员中，有8位来自地区议会各党团代表，另有7位为规划编制领域的专家学者。

（四）“一批实体公司”——鲁尔商业、旅游、休闲及废弃物处置公司

目前，鲁尔地区协会共设立了4家专司地区开发事务的实体性公司，分别为鲁尔都市圈商业有限公司（BMR）、鲁尔旅游发展有限公司（RTG）、鲁尔都市圈休闲有限公司（FMR）、鲁尔废弃物处置公司（AGR）。

鲁尔都市圈商业有限公司代表着地区所属53座城市（镇）经济、贸易、投资领域的主要诉求，既是目前地区最具影响力的经济促进公司，也是负责地区招商引资事务的主要对话伙伴。该公司的主要法定任务在于致力于推动地区创新驱动、转型发展和提升国际竞争力。例如，实施地区重大产业项目，负责地区市场营销与对外拓展，负责地区投资环境营造与产业项目供地，负责地区主导市场打造（制造业、医疗卫生、资源效率、机动出行、城市建设、可持续消费、数字化通讯、教育和科研、休闲娱乐等），负责欧盟和德国联邦政府地区发展促进资金使用以及负责地区产业政策制定、中小企业促进、地区形象包装和推介等。

鲁尔旅游发展有限公司专业负责地区旅游产品开发、旅游市场包装、旅游线路推介、旅游资源整合利用，承担着将鲁尔地区打造成德国乃至欧洲著名旅游目的地的重要任务。

鲁尔都市圈休闲有限公司主要负责整合地区包括国家公园、森林公园、度假区等休闲设施在内的各类休闲度假资源，并进行整体包装和营销推介。

鲁尔废弃物处置公司主要负责地区所属城市（镇）废弃物处置和循环经济的发展，例如城市生活垃圾、工业垃圾、建筑垃圾和其他特殊垃圾的集中回收、处置和再利用。

三、鲁尔地区一体化发展启示

当前，长三角正在围绕建立更加有效区域发展新机制的要求，打造体现一体化发展最高水平的示范区。在这一进程中，德国鲁尔地区一体化发展与结构转型经验给了我们诸多有益启示，其中并不仅局限于促进资源枯竭、产业衰退和生态退化地区的转型领域，更为重要的是立足地区发展总体战略与资源环境承载力，借助优化地区发展空间格局、创新完善地区规划和政策、健全地区协调发展机制、促进地区各类要素有序自由流动等手段的综合运用，打破地区分割和隐性壁垒，发挥市场在地区资源配置中的核心作用，推动形成地区统一市场，培育引领国际竞争新优势以及强化地区重大项目、产业、政策和制度的对接。在这个意义上，借鉴鲁尔地区一体化发展与结构转型经验，对于探索建立长三角规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的一体化发展新机制无疑具有重要的现实意义。概括起来，主要有以下四点有益启示。

（一）推动区域合作的一体化制度创新

鲁尔地区一体化发展与结构转型的第一个有益启示，在于最大程度地积聚所属各县市镇在制度创新、科技进步、产业升级和绿色发展中的集体共识，最大程度地体现所属县市镇的共同诉求以及最大程度地维护所属县市镇的共同发展利益。在当前长三角更高质量一体化发展进程中，着眼增强区域发展的协同性联动性整体性的考虑，要在更好发挥国家层面统筹区域发展战略布局、总体规划和制度安排的前提下，以及在明确长三角三省一市政府一体化实施主体责任的基础上，注重调动26座城市推动本地区乃至跨市域协调发展的主动性和积极性，不断探索创新建立更加科学、更加有效地推动城际协调发展的新机制。具体而言：一是要推动26座城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新的协调联动，鼓励成立更多类似G60科创走廊、环淀山湖旅游度假区等多种形式的城市联盟。二是要完善26座城市的城际会商机制，加强城市间交流合作，探索建立城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动的合作新机制。三是要加强26座城市协作对接与产业转型升级，实现城际之间的集约发展、联动发展、互补发展，形成辐射带动长三角区域整体发展的城市群。

（二）推动机构建设的一体化制度创新

鲁尔地区一体化发展与结构转型的第二个有益启示，在于按照精简高效、机制灵活的原则，建立了专司地区一体化发展、具有很高权威性、独立自主运作的法定公营机构。不仅主体机构的职能、任务、定位、经费以及内部机构设置、人员组成都有着明确的法律规范，且在很大程度上给予了主体机构相应的法律授权，例如地区规划编制以及负责地区性重大产业推进和重大项目建设等。借助完善法人治理结构手段，实行决策、执行、监督的有效牵制，进而实现了地区开发机构自我约束与自我发展并重的管理体制。从长三角地区来看，作为确保一体化国家战略推进实施的重要组织保障，目前长三角区域合作办公室总体上仍然定位在战略研究与事项协调上，机构的权威性不够与充分授权不足，特别是缺少在统一规划、统一管理、利益共享等方面的实质性授权，进而在职责权限、治理结构和管理运作机制方面未能达到真正意义上的推进区域一体化发展主体机构的要求。为进一步夯实长三角一体化发展的组织机构保障，建议着眼法制化、常态化、制度化、规范化的考虑，按照充分授权的原则，通过制度创新，逐步放大长三角区域合作办公室在区域发展规划编制、区域要素市场体系建设、区域公共事业与民生保障建设、区域生态建设和环境保护等方面的决策、执行和监督等职责权限。

（三）推动法治保障的一体化制度创新

鲁尔地区一体化发展与结构转型的第三个有益启示，在于推动地区一体化发展法治化与地区发展立法进程，以法律形式规范地区协调发展的目标原则、战略重点、责任分工、体制机制等，增强权威性、导向性和约束性。在长三角一体化发展中，要强化区域发展、协调和治理层面的配套法制建设，强化一体化发展中法定职权的同步行使，让法治成为长三角一体化建设中根本保障与核心动力。具体而言：一是要明确三省一市及其所属城市政府在推进长三角一体化发展中的法定职责和义务，实现地方性法规、政府规章、规范性文件跨行政区的监管协同与标准协同。二是要探索建立三省一市人大的介入机制，尤其是要充分发挥宪法法律赋予人大的职能作用，将人大监督作为强化区域一体化发展法治保障的重要抓手，更好地发挥人大在推进长三角更高质量一体化进程中的法治保障、监督推进、代表参与、民意支持等独特优势。三是要优先安排推进一批长三角地区高质量发展的立法项目，加强对一体化重点领域的法律监督和工作监督，开展长三角一体化地方立法理论与实践研究的协作，加强对一体化重点领域的法律监督、工作监督以及重大立法项目联合攻关。四是要加强涉及区域一体化发展的立法协同、监督联动、经验共享、机制建设领域的深度合作。五是要加强长三角一体化中的法治政府建设、司法协作和法治环境的合作互动，推进长三角一体化进程中政府行为法治化与市场经济法治化。

（四）推动区域治理的一体化制度创新

鲁尔地区一体化发展与结构转型的第四个有益启示，在于不断探索实践多元主体参与的地区治理体系及其结构的动态完善。例如，建立与地区协会构成监督与被监督关系的地区议会、委员会、理事会等制衡机构，并且在地区规划编制中广泛吸收包括经济界、企业界、科技界、商会、行业协会和产业工会在内的社会各界介入与系统参与等，因此也被视为政府与非政府组织即公共与私营部门跨行政区域实质性合作的主流方式，同时也是新型的地区治理结构模式。顺应长三角地区多层级地方政府治理主体共同参与的新情况，在长三角更高质量一体化发展的背景下，区域治理体系和治理能力建设被提到更加重要和紧迫的位置，有必要通过建立更加有效的区域发展新机制，完善区域治理体系、提升区域治理能力。具体而言：一是要重视三省一市政府层面、城市层面、区县市层面地方政府间协作，在明确长三角一体化中央政府统筹功能的基础上，突出省市和地方政府的实施主体责任，尤其是在区域合作、区域互助、区级利益补偿方面的主体责任，对地方政府既要有外在的压力，又要有内在的鼓励，通过构建发展利益共享体系，充分调动地方政府推动区域发展的积极性、主动性。二是要更好发挥长三角地区已经形成的“决策层”“协调层”“执行层”三级运作合作机制，以及相关合作联盟、合作协议、合作基金、专业论坛、专题合作的整体合力作用。三是要广泛动员社会力量，发挥好社会组织、研究机构、企业在长三角协调发展中责任和义务，尤其是要注重完善区域发展事务中的公众参与和社会监督机制，鼓励社会力量和公众有序参与长三角区域规划和区域政策的实施及其监督。四是要积极探索建立长三角城市群协调治理模式，鼓励成立区域内多种形式的城市联盟，例如长三角九城市“G60科创走廊”，长三角从上海青浦经江苏吴江、浙江湖州延伸至皖南山区的“G50绿色发展走廊”，上海青浦、江苏吴江和昆山、浙江嘉善打造“环淀山湖旅游度假区”以及江苏苏州、无锡、常州与浙江湖州持续推进“环太湖旅游一体化”等，以进一步丰富与不断完善长三角多元化的区域治理模式。

（作者简介：阎加林，上海市发展改革研究院副院长；宋娟，上海市发展改革研究院社会发展研究所所长。）

资料提供：上海市发展改革研究院

编辑：谢真