城市更新的北京路径

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作者：中国经营报
本报记者 詹方歌 卢志坤 北京报道

近年来，我国房地产市场从增量市场逐渐转向存量市场，市场及政策面对于城市更新的关注度也逐步提高。

从脏乱拥堵的小街到喷泉、天幕和街道上的大学生艺术市集；从阴暗潮湿、难以通行的老旧筒楼到公共设施齐全的新型社区；从门庭冷落的批发市场到新兴产业园；从格局陈旧的商场、写字楼到休闲时尚兼具的商业综合体。在城市更新发生的每个角落里，建筑重新开始“呼吸”，城市、人与产业之间的关系不断被重新定义。

近日，北京发布的《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（以下简称“《意见》”）即将“政府推动，市场运作，公众参与，共建共享”纳入城市更新基本原则。

多位业内人士对《中国经营报》记者表示，《意见》的发布从制度层面对企业从事城市更新活动作出指导，或能推动如运营方现金流、土地确权等诸多现实问题的解决。

顶层设计

有接近监管层的人士曾对记者表示，城市更新具体项目的实施中，部分地方政府会首先撕开政策口子，使项目改造先行，再将先进性经验推广，根据实施效果不断细化管理细则，推动政企合作的良性循环。在北京目前的城市更新项目中，也存在这样的循环模式。

例如，万科在朝阳区政府的支持引导下，对夹在万科时代中心·望京与方恒购物中心之间的市政道路——“望京小街”进行升级改造。万科与政府的合作中，政府将市政道路望京小街的运营权让渡给万科，这是北京城市更新项目中较为新颖的尝试。

早年间，望京国际商业中心（现为万科时代中心·望京）曾经是望京最繁华的中心区域，周边奔驰等德国企业的落地带来浓厚的国际化氛围。随着望京周边大型商业中心的兴盛，望京小街逐渐被新经济浪潮淹没，大量共享单车与外卖电动车涌入，更让望京小街在城市霓虹中沦为无法流动的“河段”。

2020年初，朝阳区政府与万科合作，双方共投入5000余万元，对望京小街进行更新。改造过程中，朝阳区政府共投入约1300万元，用于水电管线的铺设及路面铺装。除此之外，有关改造提升的投入则全部来自万科，如喷泉、绿化、天幕、商亭等。

据万科方面望京小街项目负责人介绍，改造进行前，朝阳区需要持续付出一定的财力、人力对望京小街进行整治，望京街道对此非常头疼。

改造后，望京小街不但成为当地居民日常休闲的好去处，还具备了一定的经营属性。据悉，望京小街的日常收入分为三部分：街边招牌的广告位、街边15处商亭的租金，以及天幕下场地活动的租赁费用。除此之外，望京小街还有许多潜在盈利点仍在挖掘中，例如影视作品取景支付的费用等。

上述负责人表示，目前望京小街产生的收入已经能基本覆盖日常运营所需支出。但其同时提及，长久来看，望京小街运营并不以盈利为主要目的，而是以“微利可持续”模式运转，其核心诉求仍是服务周边居民。

望京小街改造模式中的创新点在于，将此前为非经营性服务设施的市政道路部分转化，使其在满足周边居民生活需求的同时，具备一定的经营属性，形成“自生态”。

本次北京发布的《意见》中，以政策形式对经营性服务设施的确权作出具体认定：“经营性设施以协议或其他有偿使用方式办理用地手续。”除此之外，还规定：“经营性服务设施可按所有权和经营权相分离的方式，经业主同意和区政府认定后，将经营权让渡给相关专业机构。”进一步推进了城市改造管理细则的完善。

北京市房地产法学会秘书长、首经贸大学教授赵秀池对记者提及，本次《意见》中土地政策突破较多。除上述提及的有关经营性设施的表述外，还包括：“更新项目可依法以划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等方式办理用地手续。代建公共服务设施产权移交政府有关部门或单位的，以划拨方式办理用地手续。”

赵秀池表示，协议出让方式的实行则是为了促成城市更新，方便实施方开展工作。此前，土地确权一直是企业在存量城市更新项目中遇到的难题。

近20年间，随着我国房地产行业从增量市场转向存量市场，城市更新的需求日益迫切，北京此番也在政策面为城市更新打开窗口。

多位受访者对记者表示，本次《意见》明确了城市更新项目中社会资本方的确权与交易问题，并在土地获取方式上将城市更新于房地产开发的“招拍挂”独立开来。对于符合条件的城市更新项目来说，《意见》保障了实际经营方的使用权利，金融面提供了更确切的保障。

另有在京从事城市更新项目的人士对记者表示，《意见》发布后能否在集体土地确权的问题上给行业带来改变，还要看此后是否有具体项目的实际问题最终得到解决，目前不应也无法下定论。

“微增量”

本次《意见》提出，首都功能核心区以保护更新为主，中心城区以减量提质更新为主，城市副中心和平原地区的新城结合城市更新承接中心城区功能疏解，生态涵养区结合城市更新适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能。

据悉，北京城市规划的总体思路是对每个区建设规模实施总量控制，2018年“疏解整治促提升”以来，每个区建设规模总量控制更加严格。赵秀池表示，城市更新需要的投入较大，如果更新规模能够增加，则有利于通过出售或出租物业回笼资金，资金能够平衡。在“减量”下，北京做“增量”难度较大。

北京创元汇资本管理有限公司设计总监戴进告诉记者，如果大家在北京体会到了做“增量”的困难，恰恰说明了北京规划从编制走向了实施。他表示，据本次《意见》所述，“增量”也是可以出现的，如“符合正面清单，保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模。增加的建筑规模不计入街区管控总规模，由各区单独备案统计。”创元汇目前在北京有多处城市更新项目，如首创新大都、首汇健康科技园等。

戴进表示，2021年4月23日，北京市委市政府相关领导组织全市各相关部门召开的北京市老旧小区现场推进会上就有这类范例呈现。为了繁荣经济，在符合产业导向的条件下，如果要得到经营性空间的增量，那么也同时需要完成对应的公共空间，承担相应的社会责任。

戴进认为，北京的“减量”发展是导向，要获得的“增量”应该是“微增量”，是既需要符合高质量发展的目标，也需要平衡经营性商业空间与社会责任性空间。这类“微增量”是有可能在街区范围内定投的。

上述在京从事城市更新项目的人士也告诉记者，其实际工作中遇到的最大难题是街道权限有限，无法协调更多资源，致使大多数更新只能局限在小区围墙以内，无法形成全方位的城市更新。而“微增量”是为了保障居民生活必需，以公益性和半公益性为主。以其在北京的项目为例，公司仅获取便民配套的使用权，不涉及任何产权变动。

也正因此，社会资本在老旧小区改造过程中获利甚微。按新政支持，企业方面可以增加一部分补足短板的可经营面积，因此缩短“一点点”回收周期。上述人士同时表示，希望审批环节可以更加简约。

在审查决策和手续办理的简化上，本次《意见》也有提及：除“重点地区或重要项目实施更新如涉及首都规划重大事项，要按照有关要求和程序向党中央请示报告”外，主要的事权和许可放在区一级，进一步简化审批程序，压缩审批时间，提高审批效率。

解题经济性

本次《意见》的发布，从制度层面对企业从事城市更新活动的细则作出规范。同时，政府方面考虑到企业方较长的回款周期，在相关土地政策上也有所突破。

如本次《意见》中规定，更新项目采取租赁方式办理用地手续的，土地租金实行年租制。租赁期满后，可以续租，也可以协议方式办理用地手续。其次，地价款可以分期。首次缴纳比例不低于50%，分期缴纳的最长期限不超过1年。

有在京进行城市更新项目的业内人士告诉记者：“协议方式可以减少交易手续环节，地价款分期支付也可以减少资金压力，帮助企业进行现金流周转，特别支持运营型企业更好地介入市场。”

回款周期带来的现金流难题已经在制度层面取得突破，但由于城市更新本身的复杂性和多样性，企业在具体更新项目中如何实现社会效益和经济效益的平衡，目前仍存挑战，更需政企合作，共同努力。

以创元汇旗下的更新项目首创新大都为例，戴进及其团队在对其进行提升改造过程中，发现停车位明显存在面积缺口，且停车位的确属于“保障居民基本生活，补齐城市短板”的内容，有更新必要，但项目地上机械车位明显受限。在此情况下，团队想到可以采用全地下机械车库自动存取系统，并引入停车服务商，开展BOT工程。“但是如果按照地下工程的土地出让和扩建的许可，计算完土地出让金和许可程序的时耗之后，项目的经济性就无法平衡。”戴进说。

首创新大都遇到的问题，在老旧小区改造及老旧园区改造中同样存在。戴进介绍，在实际项目的改造提升过程中，社区经营服务型物业、电梯改造、快递收发、停车位等存在面积缺口的问题较为常见，其中采用地上机械车位似乎可以解决一部分停车问题，但是在老旧小区的实施中，此类面积的增加会给首层日照和小区噪声带来不利影响，不少位置实际上同样实施困难。地下全自动存取机械式停车在此方面有优势，但有土地成本、许可和工程难度等问题需要克服。

除此之外，在商业项目的改造中，商业用地剩余年限的调整也是部分企业关注的重点。戴进告诉记者，大部分商业项目的土地使用年限为40年，但一般来说，企业方面接手改造时项目的土地使用年限已经所剩不多。“此矛盾会对项目改造评估、投入资金强度，甚至项目决策都会产生较大的影响，导致社会资本可能无法进行投资。”他表示，此问题在首汇三个项目中均有涉及，如有增加年限的渠道，改造方案和投入可能更优、更大。

据此，他希望能在政策面明确通过补交土地出让金的方式，延长土地的使用年限。“当有更长的土地使用年限时，资管方可以用更好的改造投入以呈现更好的产品，这也是项目能去更优地平衡经济和社会价值的一种途径。”

同样的经济性之困也发生在商业综合体——万科时代中心·十里的改造中。据悉，十里堡万科时代中心前身为十里堡西单商场，建筑历史超过20年，后由于经营不善被迫停业。

上述万科负责人对记者表示，接手之初，十里堡西单商场建筑整体层高和格局都不尽如人意，而目前新型的商业体都拥有相当大的公共空间供人休息。因此，万科在改造上作出了一个大胆的设定：地下一层到五层的中心部位全部挑空，顶层做成阳光顶，使得整体空间更加通透。二层与地下一层之间做成木头台阶，放上蒲团，为附近居民或在楼体中上班的员工免费提供休闲读书的公共空间。

但这样公共空间的建设，实际上牺牲了楼体本身的产权面积和可经营面积。上述负责人表示，挑空的面积约为两三千平方米，占总面积的比重接近10%，按十里堡平均租金计算，每年租金的缺口约为50万元。如果政府方面能够考虑到类似上述空间的公共服务属性，在公共空间与经营空间上设定一个较为合理的置换机制，对企业的经营面积进行弥补或部分弥补，或能够使得企业在城市更新的过程中更有动力。