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陆铭:从城市群和都市圈角度考量,上海开发开放步子要更大

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发表于 2021-7-17 17:45 | 显示全部楼层 |阅读模式
美食带来美好的一天!
作者:澎湃新闻

澎湃新闻 见习记者 樊盛涛 整理



上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭

人口进一步向城市聚集

七普数据公布以后,很多人感到意外,第一是我们的城镇化率已经达到64%,之前,根据国家统计局的年度经济社会统计数据,截至2020年,我们的城市化率是在60%,七普公布的数据提高了4个百分点。

第二从流动人口数据看,过去年度的经济和社会公报统计的流动人口数据在2.7-2.8亿之间,现在达到了3.76亿,这也是非常吓人的。

前些年,我们的经济增长速度有一些下滑,加上我们的制度改革有待深化,坊间有人说中国城市化率在60%就会封顶,超过60%会带来各种各样的社会不稳定因素;还有人说中国经济增长动能下滑以后,其城镇化的速度必然是下降的。

七普数据显示,这样的担忧已经完全没有必要,事实证明,经济规律在中国同样起作用,只要经济发展水平不断提高,城镇化率就会不断提高。与此同时,中国仍是一个二元经济,存在城乡之间的分割,人口从农村进入到城市,从小城市进入到大城市,从欠发达地区向发达地区集聚的趋势并没有逆转,还在进一步向前演化。

具体来说,2015年人口小普查所呈现出来的中国人口流动方向,可以清楚看到,第一,人口向沿海地区集中,尤其是长三角、珠三角;第二,在中国中西部和东北地区,人口向大城市集中,七普数据显示这一趋势不仅没有扭转,而且还在进一步演化。另外,过去五年时间,东北只有3个城市人口净增长,分别是长春、沈阳、大连,其他城市人口都是负增长。

为了呈现人口流动趋势进展,一段时间我的团队与上海的评驾科技合作,用车流来评价中国的城市群。胡焕庸线把中国的国土面积划分为两半,其中在右边按照统计数据占到中国GDP的96%,在车流上可以看到,粤港澳、长三角、京津冀地区是三大沿海城市群,成渝地区成为中国城市群的第四极。可以清楚看到,城市群内形成了从中心城市放射状向外辐射的车流网络。为什么会形成这样的城市群格局?主要因为中国的自然地理条件,特别是中国加入全球化以后以海运为主的出口导向型的制造业,一定是集聚在沿海和沿江地带。

如果我们把货车车流数据换成客车车流,这种趋势更加明显,货车车流会高估中国北方的经济活动密度,因为中国北方有很多资源型城市,所以北方车流很密,如果再看人流会发现,长三角一下子就跳出来,比其他地方领先很多,是以上海为中心向外发散,其次是珠三角,然后才是京津冀,再是成渝地区。

城市群、城市圈发展为经济增长带来动能

讲到城市群之间的优劣势,在京津冀地区最大的优势是人力资源和总部经济,长三角的地区优势是有长江中下游地区的黄金水道,以及仅次于京津冀的教育和医疗资源,还有人口规模。粤港澳地区的优势主要是:城市功能的互补,强大的创新能力和市场化制度。在城市群如何发展这个问题上,当下必须要厘清城市和城市之间的联系到底是什么性质。

传统观点把城市和城市理解为相互竞争的关系,即你有我就没有,你多一点我就少一点,在这个理念下,为了追求城市间的平衡发展,人们往往认为要尽量控制中心城市的规模,把产业转移到外围。但是现代经济发展之所以有城市群的概念,是因为中心城市和外围之间主要是互补关系,而非竞争。

在这样的互补关系之下,中心城市做得越大越强,对外围城市的辐射和拉动作用就越强。因此,今天我们城市发展的思路要转换,从原来控制城市的规模到生产要素的合理流动和高效集聚。

以上海为例。七普数据显示,上海常住人口是2487万,而广东的人口现在已经达到了1.26亿,十年里增长2000万,做这样的一个对比,大家会觉得是不是错了,因为上海在我们的传统观念里是一个城市,而广东是一个省,两者是不可比的。但其实“七普”的数据已经表明,广东2000万的人口增长主要集中在广州和深圳周边都市圈内,广东省的外围地区,粤北、粤东人口是负增长的。

在这个意义上,要更新我们对城市规模的认识。在中国,一讲到城市的时候,大家经常会拿北京、上海来讲,说我们城市不能太大。其实我这些年一直在试图纠正社会公众认识上的一个误区。中国的城市统计在国际上是非常独特的。中国的一些直辖市和比较大的地级市,辖区范围内所管辖的面积和人口,如果放到欧洲、美国或者日本,中国的每个直辖市、地级市可能都相当于别人二三十个城市的概念,而欧洲、美国和日本的市仅相当于我们的县或区,有些小的市甚至仅相当于我们的镇。

从夜晚灯光数据看,上海与江苏周边其它城市之间有非常明显的边界效应。换句话说,如果从经济的连接度来看,不仅上海没有很好地形成与周边江浙一带城市的一体化进程,甚至上海的南部,金山、奉贤,在上海管辖内部尚且没有形成高效的经济一体化。

我们看广州,虽然在中国统计里面广州和佛山是两个独立城市,广州和佛山已经完全一体化,广州和深圳之间都已经高度一体化,现在广州和深圳还在进一步加强基础设施连接。

在这个意义上,我们对于人口的统计和认识要有更新,从单独的统计上,广州人口1800万,佛山人口950万,如果把广州和佛山人口加一起就超过了上海。而广州和佛山之间隔的珠江还不如黄浦江宽,两者实际上相当于浦东和浦西的关系。

深圳今天的人口接近1800万,东莞的人口超过1000万,两个城市加起来是2800万,也超过了上海,而东莞和深圳的面积加起来仅有上海面积的2/3。如果我们可以放在都市圈范围之内去理解城市的人口分布,在中国,什么是城市,什么是大城市,以及谁是最大的城市,需要更新我们的观念。根据我现在给大家提供的数据,中国最为成熟的一体化意义上的都市圈不是上海,最大的都市圈是广佛都市圈,如果大家把一体化的广州和深圳都市圈看作是一个更大的都市圈,那么,仅广州、深圳、佛山、东莞的人口已经超过5600万了。

因此,在中国语境下,中国的城市有三个概念,中心城区、管辖区,以及经济意义上大城市周围连片发展的都市圈。

以东京为例,按照欧美日对于城市的定义,东京都市圈包括了连成片的30多个市。最有意思的是,在日本称之为第二大城市的横滨,是一个独立的市,距离东京市中心仅30多公里,在上海是从人民广场到松江的距离。另外一个城市川崎在东京和横滨之间,放到上海只能叫虹桥。因此,今天我们谈论大城市发展,核心是要突破传统思维,更新我们对于城市的理解和我们传统的思维。

在这个意义上,如果按照传统的思维方式去控制上海的人口和上海的土地开发强度,会产生几个效应。

首先,在上海的周边会形成一些发展的洼地,而这几个发展的洼地恰恰就是我们今天说的五个新城建设的位置。其次,这样的一个发展洼地,实际上不利于长三角一体化示范区的建设,如果不去填补上海发展洼地,长三角一体化难以有效推进。

另外,上海的人口增长趋势难以通过行政管理的方式控制。一是上海缺乏一个实质可控的边界,二是上海也不是一个独立的经济体,与其他城市之间没有护照制度,人口仍会自发流入,即便严格地控制户籍,人口仍在增长。但是能够通过政府的行政力量来控制上海的土地供应,如果人口进一步增长,土地供应得到严格控制,未来上海的房价就很难稳定。

为什么上海企业的生产成本上升?一是地价持续上升,二是当房价上涨的时候,企业的员工需要相应涨工资,来应对生活成本的上升。所以土地供应的收紧首先推动土地和房价上涨,然后再溢出到员工工资体现的劳动成本上,这对上海的竞争力和经济发展会形成一个不利的负面影响。

五个新城建设可以突破这样不利的趋势。中国未来以上海为代表的都市圈可以从传统的“太阳系式”模式转化成“八爪鱼式”的模式,这两种模式最大的区别在于轨道交通沿线的土地是否能够得到开发。在中国城市发展的既有模式下,新城和主城之间实际上是割断的,在轨道交通沿线的土地开发存在非常严重的土地资源浪费,上海如果能够有效开发轨道交通沿线土地,特别是地铁站上盖建筑和周边地区,就有可能形成新的产业和住宅发展空间。另外,如果能够有效开发这些土地,也可以通过财政税收来弥补上海轨道交通建设和运营的成本。

以此,能够形成土地开发和轨道交通运营的良性循环,使得住在外围到上海中心城区上班的人,在轨道交通沿线居住,可以住得离中心城区近一点,更多利用轨道交通出行,缓解上海的交通拥堵问题。

如果在都市圈范围之内,我们做一个同口径范围内的比较。首先是人口,上海与广州、深圳周围比较,我们都市圈范围内的人口并不多,现在上海和周边紧邻的中小城市的人口加起来约3000万,在广州、深圳、佛山、东莞四市,在半径100公里的范围内已经达到了5600万,而长三角的条件比珠三角好。在都市圈范围内,东京都市圈人口达到了3700万。所以说,在一个可比的都市圈范围内做国内外比较,可能不会认为上海都市圈人太多。

从土地开发强度看,广州和佛山已经连片发展,开发的密度非常高,在半径37公里的范围内,可以从广州的市中心穿越到佛山的郊区,目前已经集聚了2800万人,如果进一步地加强开发,整个都市圈人口还会持续增长。在这个意义上,上海开发开放的步子要迈得更大,否则相当于把上海的优势拱手让给了珠三角地区的城市。

根据我的计算,在都市圈范围内,如果把上海周边不到1.2万平方公里的范围,与东京都市圈1.3万平方公里的范围相比,后者范围内大量是山地,土地开发强度是33%,上海周围这个范围内土地开发强度只有29%。

所以,五个新城建设的重大意义在于:

第一,要弥补上海的洼地,使洼地能够助力上海发展,提高上海人口和产业的承载能力,为上海发展注入新的动力。上海更强大,才能更好地辐射带动整个都市圈乃至整个长三角城市群的发展。

第二,促进长三角最核心的地带,即长三角一体化示范区的一体化程度,有效地推进一体化进程。

与此同时,上海也在规划从中心城区出发往四周放射状的轨道交通,希望未来能够在五个新城为节点向周边去拓展,提高轨道交通沿线的土地开发强度,使土地利用更加有效。

下一阶段的三大改革目标

最近一段时间,都市圈在中国正在形成城市下一步发展的一个风口。最高决策层要打破都市圈内的行政边界,最近批复的南京都市圈规划有指向性意义,因为南京都市圈横跨了从江苏到安徽的省级行政边界,接下来是上海都市圈,也将跨越省级行政边界。这些跨行政边界的都市圈建设如果有所突破,应能够形成可复制、可推广的一体化建设方案。

在这个意义上,改革要下决心,要认识到城市化的进程和人口流动的趋势是一个经济和社会发展的客观规律,我们在政策上应该下决心进行调整。

第一,要深化户籍制度改革。中共中央关于深化生产要素市场改革的指导意见中,明确提出推动超大和特大城市调整完善积分落户制度,背后的含义是,未来的积分落户制度要以实际缴纳社会保障年限和实际居住年限为主要权重。换言之,要大幅度提高居民的居住年限和社保年限在积分落户当中所占的权重;相应的,教育水平在积分落户中所占的权重应较大幅度下降,直到取消;最后以实际居住和就业时间为积分落户的主要依据。

具体而言,一是要探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认,如果未来走到这一步,实际上中国的人口自由流动就将首先在城市群内部率先实现。二是公共服务按照常住人口的规模来进行配置。在“十四五”期间,国家明确提出:要重点推进城区常住人口500万以上大城市的户籍制度改革,核心是加快长期稳定就业和居住人群的落户进程。

第二,土地制度改革。当人口向大城市聚集时,土地供应政策就要相应地调整。国家明确要完善土地利用计划管理,增强土地管理灵活性,并且在中央财经委员会第五次会议提出,要通过土地管理灵活性,为优势地区提供发展空间,未来要尝试在全国范围之内建立建设用地和补充耕地的指标跨区域交易机制。

上海应该顺应人口增长趋势,解决高房价问题,从几个方面来共同增加住房供应。

一是增加城市建设用地的总量,通过在都市圈范围内规划开发强度,可以进一步提高上海市内的开发强度,重点就在五个新城。

二是目前存在的低效利用的工业和商服用地,要加强向住宅的转换。国家最近发布了一个新政策,在全国范围内推闲置的工业和商服用地向住宅进行转换。据我所知,上海已经在制定和研究相关方案。

三是国家层面正在发文敦促各个城市加大公租房的供应。上海后续需要建设更多的房子,包括商品房和公租房。

四是提高既有的城市建设用地开发的容积率,适度放松对容积率管制。

五是在保障安全的前提下,对于一些低成本的居住形态要能够增加包容度,使一些低收入、低技能劳动者能够在城市有一个安居乐业的空间,能够在未来更好地发展。

第三,保障流动人口的子女公平等受教育的机会。中国即将步入高收入国家行列,但是我们的人均受教育水平明显落后于OECD发达国家,关键点在于国家尚未普及高中阶段的教育,尤其是落实保障农村户籍孩子的受教育机会。

具体而言,农村户籍的孩子受教育是在老家农村,还是跟随父母在人口流入地来完成他们高中阶段教育?如果是前者,中国庞大数量的留守儿童问题无法解决,未来解决的办法,一定是逐渐走向在农民工的就业和居住地能够享有均等化的公共服务,能让他们的孩子与父母一起进城。

相应的,在一些人口负增长的地区,会出现所谓“收缩城市”,农村人口逐渐减少。有两种情况,一是条件好的区域可以让集体经营性建设用地入市,以上海为例,今天我们如果在五个新城建设里解放思想,国家的政策即便不给我们新增的建设用地指标,我们也可以去做集体经营性建设用地入市。在国家政策范围内,我们可以把农村的宅基地,或者建设用地转化成住房供应。

在大城市附近的都市圈范围内,随着人口的增长,农业用地和宅基地以及集体建设用地逐渐进行城市化。与此同时,在人口流出地,很多地方还在幻想通过加大基础设施投资和招商引资,人口可以回流,这不符合实际。

一个国家内部的人口流动,取决于个体在哪里能够生活得更好,哪里收入更高,就业机会更加充分。中小城市和中西部欠发达地区有些地方地理、自然、资源条件不够好,人口负增长趋势难以逆转,不能盲目追求经济总量增长,而要在人口适度流出的同时,追求人均收入水平和生活质量的提高。解放思想的做法,应该在这些人口流出地进行减量规划。已经闲置的基础设施,比如一些建设用地要进行减量,可复耕为农业用地,促进这些地区农业现代化和规模化。

根据今天我们的政策,这些建设用地在复耕为农业用地时,它能置换建设用地的指标,可跨地区进行转让和交易,能为人口流出地提供一笔财政收入。

另外,随着人口流出,出现大量闲置的农村宅基地,如何通过改革让农民实现宅基地的交易权和收益权,是下一阶段需要深化改革的方向。

(陆铭系上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、博士生导师、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员。本文根据陆铭在上海交通大学安泰经管学院EMBA 2021年返校日活动上的发言整理而成,经陆铭审订)

责任编辑:田春玲

校对:张亮亮

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