没有特大城市的德国为何成欧盟第一强国：因去中心化的城镇化模式

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作者：中国城镇规划君
每当我们在评论我国一二三线城市、超大特大城市和首位度较高的城市武汉、成都、西安、郑州等时，总会有个别网友在文章底下评论：“应该去学习一下德国，人家德国没有一座大城市，全国城市规模都很均衡，却是世界发达国家和经济强国”。的确，德国作为世界第四大经济强国(仅次于美中日)和欧盟经济第一强国，却没有像英国伦敦、法国巴黎、日本东京和大阪、韩国首尔、俄罗斯莫斯科、墨西哥墨西哥城、印度孟买加尔各答和德里、巴基斯坦卡拉奇、印度尼西亚雅加达、泰国曼谷、伊朗德黑兰、土耳其伊斯坦布尔、埃及开罗、尼日利亚拉各斯、南非约翰内斯堡和开普敦、巴西圣保罗和里约热内卢、阿根廷布宜洛斯艾利斯、美国纽约和洛杉矶、中国北上广深津蓉渝汉镐宁杭郑沈、澳大利亚悉尼和墨尔本、西班牙马德里和巴塞罗那、意大利罗马和米兰等一样的超大或特大城市。



德国只有柏林、汉堡、慕尼黑、科隆四个大城市，这个数量其实比英法都要多，只不过没有伦敦、巴黎那种超大特大城市而已。但如果不考虑行政因素，而是以实际存在的自然城市来统计，德国的大城市数量其实是比较多的，而且同样存在特大城市(人口超过500万)。由于翻译的缘故，德国鲁尔城市区在中文中被称为都会区。但实际上在原文中，它就是城市(City)。莱茵-鲁尔城市群在欧盟统计局的划分中，主要有六个大的城市区。其中鲁尔大城市区面积4434平方公里，人口520万人左右，每平方公里1170多人，是一个不折不扣的特大城市。另外杜塞尔多夫和科隆两大城市区的人口也都超过百万，以实际的城市而论也都是大城市。而且杜塞尔多夫、伍珀塔尔、科隆三大城市区实际上已经联为一体，总人口约380万人，按我国的标准也是一类大城市了。不仅鲁尔都会区、杜塞尔多夫、科隆三大都会区按自然城市算，属于大城市和特大城市。而且不莱梅、法兰克福、斯图加特等都会区，按自然城市算也都是人口过百万的大城市。德国只所以会给大家大城市少的印象，主要是被德国的城市组成模式和发达的城市交通给骗了。由于历史原因，德国的城市是一种地方自治体系。它不是由政府划分设立，而且由居民投票自行组建而成的。由于城市是由居民自行组织，因此很多城市虽然实际上同为一个自然城市，但在行政上却属于不同的行政城市。



但是从城市体系发展和布局来看，德国的“去中心化”发展模式是值得肯定和借鉴的，德国通过行政资源、社会公共产品和服务的均衡分布和区域城乡同质性原则，削弱了主要大城市的“资源中心”地位，促进了地区平衡以及经济社会与环境的可持续发展，有效地缓解了工业化进程中的“城市病”。德国“去中心化”的城镇化模式也值得为我国的城镇化提供可资借鉴的经验。
一、德国“去中心化”城镇化模式的特点
1.城市规模小、数量多、分布均衡。在德国，除了柏林、汉堡等少数城市稍显拥挤外，绝大多数是环境比较幽静的中小型城市，商店、工厂、住宅区分布合理。德国城镇化率达90%，其最大城市柏林的人口约340万，港口城市汉堡以180万人位居第二，第三大城市慕尼黑约为130万人。相比之下，100年来，巴黎的人口从360万增至1200万，伦敦人口由620万增至1400多万，而柏林的人口却仍然与1910年的规模相当。在德国，列为全国主要城市的有36个，其中人口在百万以上的仅4个（柏林、汉堡、慕尼黑和科隆），各城市人口分布均衡。德国的11个大都市圈聚集着全国一半的人口，包括莱茵-鲁尔区、柏林-勃兰登堡、法兰克福-莱茵-美茵区、斯图加特、慕尼黑、汉堡，以及莱茵-内卡河区等。如杜塞尔多夫（德国第九大城市，位于莱茵河畔），市区人口仅约57万人，在以其为中心的方圆500公里范围内却是拥有1150万人口的莱茵-鲁尔经济区。



2.行政资源与公共服务的地区间及城乡间等值化分布。德国从战后落后的农业地区，迈向经济发达、生态环境宜居的城镇化发展道路，不是通过耕地变厂房、农村变城市，人口及资源涌向中心城市的“集中”模式，而是就地城镇化、城乡均衡的去中心化发展模式。德国主要的行政机构、医院、大学和文化设施等公共资源分布在不同的地区，而非集中在某一两个大城市。同时，不管是城镇还是乡村，每个住宅区的设施规划齐全，没有质的差异。市场分布均衡，除综合性超级市场外, 小城镇都设立就地交易市场, 附近农场主可携带产品上市,直接交易,保证产品时鲜。老年人住宅区配置有相对集中的商店、文化和医疗设施，既照顾老年人特殊生理状况，又防止产生同年轻人的隔绝感。为振兴中小城镇，德国政府创造了各种物质和文化条件，消减城乡和地区差异，满足当地居民合理的工作与生活需要。
“去中心化”模式使得德国的工业化和城镇化有效地避免了很多工业化国家曾经遭遇的，以及包括我国在内的不少发展中国家正面临的城市病问题。



二、 德国“去中心化”城镇化模式的实现路径
德国城镇化的去中心化特征是与其社会发展的均衡特性相一致的，它源自于其政治、历史及文化等多重因素。这一模式主要是通过渗透在立法中的平衡原则、城市规划的均衡理念、行政机构安置的分散化、资源与公共服务的同质性分布等途径实现的。
1.立法的平衡原则。德国“去中心化”的城镇化发展格局是德国法律和民主政治体制的必然产物。德国宪法第106条规定，“德国应追求区域的平衡发展和共同富裕”。德国通过立法，促进竞争，反对集中和垄断。尤其是，德国宪法保障选举、工作、迁徙、教育等公民权利没有城乡差异，德国农民要进城，只需到市政局登记并且按规定纳税，就可成为城市居民。德国还依靠行政和立法的手段，建立包括社会保险、社会福利和社会救济等在内的社会保障制度，通过收入再分配达到经济效率与社会公平的兼顾，进一步削弱地区间和城乡间的差异。德国大中小城市之间以及城乡之间的基础设施、工作机会、社会保障、就医等条件几乎无差异，小城镇的通讯、电力、供水等条件与大都市相比丝毫不差，医院、学校、购物场所等一应俱全。因此，基于上述立法与行政下的无差异保障，人们没有进城的强烈愿望。
2.城市规划的均衡理念。德国推行的地区发展规划，一直力图使地区城乡平衡发展，使城镇建设同经济、社会未来发展的要求相吻合。如科隆市在1975年制定、目前仍在推行的发展规划, 就包括了城镇布局的均衡化——使城镇网更加均匀,包括中心城镇、基层小城镇，吸引人口分散和向边缘地区移动,并且辅以住房、交通、文化设施等相应配合。在这一理念主导下，小城镇星罗棋布而功能齐全，城市交通拥堵问题得以缓解。
3.行政机构及公共服务设施的去中心化分布。德国公共资源及服务的去中心化基本消除了人口集中涌向大城市的动机。一是行政机构分布的去中心化：德国的政府行政部门是分散在各个城市的，而不是集中在某个中心城市。例如，环保部分布在柏林和波恩两个城市，而环保部的三个分支机构分别设置在不同地区:联邦环境局在Dessau-Roβlau，自然保护署总部在波恩，但分部却在Leipzig和德国最北端的Vilm岛上；辐射防护署则设在Salzgitter。联邦宪法法院和联邦法院在卡尔斯鲁厄，联邦中央银行在法兰克福，联邦统计局在威斯巴登，联邦劳动局在纽伦堡，经济与技术部在柏林。二是教育卫生等公共服务设施设置的去中心化。德国医疗和教育机构也不是集中在某几个大城市，而是均衡地分布，每个城市都有著名的高校，每个地区的医院没有大的差异。行政机构和公共设施的去中心化从源头上降低了人口涌向中心城市的必要性。
4.城镇化住房建设与管理的多元化。住房是城镇化的一个核心问题。德国在城镇化过程中，在城市管理、住宅建筑、城市布局等方面形成了“政府主导、多方参与、全面规划、综合治理”的多元化格局，住房问题的系统安排对小城镇的“去中心化”发展起了重要的支撑作用。
（1）覆盖移民的住房统一规划。1875年，普鲁士制定了城市管理法规，规定对城市的扩建、管理，建筑住宅都必须进行统一规划。在建房之前，有关部门还要负责对移民进行调查，考核他们的住房情况，以便纳入住房系统。另外，针对农村移民的住房问题，德国还提供了大量福利性质的住房，并由市政当局管理。这种福利住房带有公共建筑的性质，房屋结构比较简单，租金比较低廉，为进入城市的农村移民提供了方便，颇受欢迎。
（2）政府、企业与协会多方参与。各州法律明文规定，各个城市代表机构对城市房产都享有一定的份额。因此，相当多的城市能够通过监督和检查住宅建设，影响房地产市场和直接参与住宅市场活动，满足不同群体的现实需求，通盘考虑，实现公共住宅建筑业的均衡发展。国家、城市和各大企业以及个人从不同的方式参与城市住宅建设，各方有权商议购买土地和建房的价格，以便达到多方共赢。大企业在工厂周围建造工人住宅区、生活区，就地解决本单位外来移民的居住问题。由于住所离工厂近，还有利于工人上下班，节省往返时间，减少交通压力。不少企业家在建立工厂的同时便已开始给工人建造住房。相当数量的新工业城镇和农村建起了大量住宅。由于政府、企业以及建筑协会等方面的共同参与，德国劳动者的住房问题得到了缓解，这对城镇发展的去中心化起到了关键的推动作用。



三、德国“去中心化”城镇化模式可供借鉴的经验
德国的“去中心化”模式有效地缓解了城镇化过程中的城市病和地区发展的不均衡问题。从制度层面探究其背后的逻辑经验，下述五个方面值得我国借鉴：
1.公共财政制度为区域平衡提供了财力支持。德国的公共财政渗透着浓厚的均衡理念，其中之一便是以人为本的转移支付原则，即根据各个地方实际社会发展的需要进行转移支付，尤其是在所谓的穷州和富州之间直接进行转移支付，不经过中央政府。这种措施有力地推动了区域、城乡及全社会的平衡发展，为去中心化的城镇化提供了财政支持。
2.多层治理机制为“去中心化”发展提供了制度支持。多层治理是德国社会平衡和实现“去中心化”的一个关键要素。它既包括了纵向的，不同层级之间的自上而下的传导过程，以及自下而上的反馈过程，还包括了横向的各方利益相关者之间的沟通和协调过程。这种多层多维的协调机制尽管会带来效率损失，但是它所提供的充分沟通则在很大程度上保证了政策的可操作性和民众的可接受性，并且有助于解决政策的负外部性，最大限度地实现资源和公共产品与服务的均衡分布，最大可能地减少因政策失误引致的社会正义损害，为“去中心化”的实现提供了重要基础。
3.住房供给的多方参与和房地产调控为城镇化提供了住房条件。德国城市住房建设和管理的多元化格局，以及德国房地产市场典征的“重租轻购、两端控制”，对“去中心化”城镇化发展起了重要的支撑作用。这应归功于德国社会市场经济模式。在供给端，政府补贴开发房地产，对租金有严格的控制，同时严禁出售，从而杜绝了大量房产集中在少数群体手中的可能。在需求端，政府通过各种方式提供租房补贴，补贴对象严格限制于有资格接受补贴的人，而不与权力挂钩。稳定的住房保障为“去中心化”城镇化发展提供了良性发展的住房市场。
4.区域城乡等值化发展有效分流了城镇化人群。为振兴中小城镇，德国从立法、规划、资源分配、职业教育到治理机制，从不同角度、多种措施创造各种物质和文化条件, 满足当地居民合理的工作与生活需要，推动不同区域、城乡间的无差异、等值化发展。使得不同区域、城乡的吸引力相当，从而缓释了资源和人口向中心城市的集中趋势，促进了城镇化发展的去中心化。
5.分散化（多元化）的职业教育引导择业分流。我国有句俗话“行行出状元”，这句话在德国得到很好地体现，这与德国分散化、多样化的职业教育紧密联系。19世纪末20世纪初,德国出现了三种基本的职业教育形式：现场工作岗位培训、手工业学徒培训、在企业实习车间和学校中进行封闭式培训。如克虏伯等大型企业在马格德堡、埃森等地建立了自己的工厂职业学校。一战时，德国不仅建成了世界一流大学，同时也建成了最好的技术和商务教育体系。多元化教育体系为公民提供了多样化的发展机会，有助于防止对高学历的盲目追求，并引致了择业分流，消除了人口向中心城市和某些热门职业的集聚，从而为小城镇及其企业的发展创造了人力资源条件。



四、结论
德国“去中心化”的城镇化模式，防止了人口向大城市的过度集中，在城市病防治和经济社会的可持续发展中发挥了关键的作用。我国正处于城镇化进程中，由于一定程度上盲目扩张城市功能、放大城市规模、增大经济总量，以至于超出了城市资源环境承载能力的物理极限。城市治污的压力越来越大，交通成本越来越高，水及空气污染问题尤为突出。德国“去中心化”模式无疑为正在工业化和城镇化进程中的我国求解“城市病”提供了很好的经验，值得认真借鉴。