“一带一路”国际合作高峰论坛的机制化进程与成就评估

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作者：国际论坛
【内容提要】 “一带一路”国际合作高峰论坛是“一带一路”框架下最高规格的国际合作机制。高峰论坛的酝酿不仅有中国政府的战略谋划，专业领域机制探索的经验积累，还有“一带一路”已有国际合作基础的有力支撑。高峰论坛具有多边机制的内在属性，不仅重视双边项目推动，更重视多边机制建设，是“一带一路”机制化建设的关键部分。当前，高峰论坛聚焦绿色发展、能源、融资、贸易等领域，推动“一带一路”机制化建设不断取得新进展，成长为全球治理“中国轨”的核心枢纽。基于高峰论坛的机制进程、规则实践和落实情况，可以从机制理念和机制实体两个方面进行评估。从机制理念看，高峰论坛是打造共商国际化平台的关键性举措，也是对倡议机制化的理念探索和成功实践；从机制实体看，领导人圆桌峰会顶层设计的引领作用日益凸显，专业领域多边平台机制功能不断增强。当前，高峰论坛机制仍存在非正式化程度较高等方面的不足，共建“一带一路”站上新的历史起点，需要提升高峰论坛机制化水平和规范化能力，健全高峰论坛支撑机制、对接机制和后续协调机制，增强共建国家的主人翁意识，提升专业领域多边合作平台的机制引领。

【关键词】 “一带一路”；中国外交；国际机制；多边主义；全球治理

【作者简介】 王明国，华东政法大学政府管理学院教授，博士生导师

新时代十年不仅是“一带一路”高质量发展的十年，也是“一带一路”机制化探索的十年。其中，“一带一路”国际合作高峰论坛的机制化建设备受关注。高峰论坛是“一带一路”框架下层级最高、涵盖领域最全面、影响力最广泛的国际合作平台。2023 年10 月，中国在北京举办第三届“一带一路”国际合作高峰论坛，为亚太地区和全球发展繁荣注入新动力。“一带一路”国际合作高峰论坛的定期举办，对全球治理体系与国际合作进程产生深远影响。如何加强、改进和更有效地推进高峰论坛机制化建设，是高质量共建“一带一路”的重大理论命题。目前，学界对于“一带一路”机制建设已有不少深入的分析，机制建设已形成共识。“一带一路”国际合作高峰论坛是“一带一路”倡议的顶层机制、优先方向与关键平台，但是，学界有关高峰论坛机制化建设的研究仍显不足。在今年第三届高峰论坛举办之际，回顾“来时路”、走好“脚下路”、展望“未来路”具有重要的研究意义。本文分析高峰论坛的建立过程与原因，探讨高峰论坛的机制化进程与机制现状，评估建设成就并提出相关推进建议。

一、“一带一路”国际合作高峰论坛建立的过程与原因

从“一带一路”倡议演进的时间维度看，中国举办“一带一路”国际合作高峰论坛，承前启后，正逢其时。高峰论坛的酝酿进程中不仅有中国政府的战略谋划，专业领域机制探索的经验积累，还有“一带一路”已有国际合作基础的有力支撑。此外，“一带一路”倡议初期出现了一些待澄清的情况，有必要通过高规格的机制设计进行引领。

其一，中国政府的战略谋划。2014 年 12 月 2 日，中共中央、国务院印发的《丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路建设战略规划》明确提出举办“一带一路”国际高峰论坛，旨在搭建一个长期稳定的高规格对话平台，向国际社会正确诠释“一带一路”核心价值理念，与沿线国家深入探讨路线图和行动纲领，凝聚多方共识、形成合力，为全方位推进务实合作指明方向、奠定基础。这是中国从战略高度首次提出举办一个综合性、权威性、范围广的国际性论坛，也是中国对“一带一路”机制建设的顶层设计和统筹规划。2015 年 3 月 28 日，国家发展改革委、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，在继续发挥沿线各国区域、次区域相关国际论坛作用的同时，明确指出“建立‘一带一路’国际高峰论坛”。 2016 年之前，“一带一路”国际合作机制战略规划处于顶层设计的探索阶段，高峰论坛的机制设计尚未形成针对众多国家和不同地区的具体推进建议。

其二，专业领域机制探索的经验积累。投融资和基建是“一带一路”倡议最先发力的领域，也是机制建设先行先试的范畴。2013 年 2 月，中国举办了“境外基础设施建设投融资研讨会”，启动了投融资机构设立的先期工作，推动丝路基金和亚投行先后建立。丝路基金于 2014 年 12 月在北京成立，以股权为主开展市场化融资；亚投行于 2015 年 12 月成立，2016 年 7 月批准了首批四个项目，为基建提供资金支持。“一带一路”从发展导向迈向规则导向的机制建设思路不仅体现在投融资和基建领域，而且对高峰论坛的机制设计起到相生相成、相辅相成的推动作用。此外，我国各地各部门在此期间成功举办了一系列以“一带一路”为主题的国际峰会、论坛、研讨会、博览会、展览会，对增进各国理解、凝聚国际共识发挥了积极作用，为首届高峰论坛的筹办奠定了必要基础。

其三，“一带一路”已有国际合作基础的有力支撑。从 2013 年倡议提出到 2017年高峰论坛举办的 4 年间，全球一百多个国家和国际组织积极响应、支持和参与“一带一路”国际合作，中国与 39 个国家和国际组织签署了 46 份“一带一路”合作文件，联合国及安理会等机构的重要决议也都载入了“一带一路”倡议的基本理念，这为中国主办高规格、综合性的高峰论坛机制奠定了合作基础，积累了机制要素。从双边对话到多边沟通、从周边合作到国际互动、从利用现有平台到构建新型机制是“一带一路”倡议的必然发展方向，也体现了高峰论坛由构想、筹备到举办的内在机制逻辑。

其四，消除机制重叠或议题冲突的客观需要。各地在早期纷纷提出举办“一带一路”相关论坛，出现了论坛重叠或议题（甚至会议名称）冲突的情况，中央认识到有必要设立一个综合性、高规格机制进行引领。为落实《丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路建设战略规划》，做好高峰论坛相关机制的设立、论证和监督工作，推进“一带一路”建设工作领导小组办公室于 2015 年 10 月出台了《关于加强和规范“一带一路”对外交流平台审核工作的通知》，从平台功能定位、活动内容、举办时间、规模、周期等方面提出意见，“有关方面认为确有必要举办的论坛、研讨会，可申请作为高峰论坛的一个分论坛或专门议题”，按照“形成各有侧重、主题鲜明、特色突出的平台体系”要求，发挥这些平台的建设性作用。习近平总书记在2016年8月召开的推进“一带一路”建设工作座谈会上指出，“一带一路”建设要“构建互利合作网络、新型合作模式、多元合作平台”。这反映出当时“一带一路”机制建设的重要性和必要性，也为如何设计高峰论坛机制指明了方向。

经过精心准备，习近平于 2017 年 1 月 17 日在达沃斯世界经济论坛年会上宣布，中国将于 2017 年 5 月在北京主办“一带一路”国际合作高峰论坛，共商合作大计，共建合作平台，共享合作成果。一方面，中国政府在特朗普即将就任美国总统前夕宣布举办高峰论坛，某种意义上是向世界宣布，中国准备承担特朗普政府放弃全球领导权的单边主义行为所导致的负面后果。另一方面，最终呈现于世界的“一带一路”国际合作高峰论坛较起初方案增加了“合作”一词，以“国际合作”为主题和关键词，标志着“一带一路”机制化建设致力于推动国际合作，也昭示了中国与共建国家团结互助、协作配合的坚定决心。通过举办高峰论坛这一新型制度化峰会，中国加强了对经济全球化的承诺，提升了共建国家的参与度，为发展中国家共同商议、谋求平等、集体发声提供了平台。

二、“一带一路”国际合作高峰论坛机制化进程与现状

中国于2017年5月14日至15日在北京召开了首届“一带一路”国际合作高峰论坛，这是中国主办的层级最高、规模最大、范围最广的国际会议机制，是指导“一带一路”深入推进的综合性、引领性、系统性机制创新。29 个国家元首出席， 110 个国家代表以及 60 多个国际组织代表与会。首届论坛达成 5 大类、76 大项、279 项合作成果，体现了“一带一路”以行动为导向、以项目为落脚点的行动力和实效性。在机制建设方面，“一带一路”国际合作高峰论坛基于发展导向的机制设计初步成形，积极推动“一带一路”与现有国际机制对接。首届高峰论坛是“一带一路”合作迈向机制化、多边化的重要标志，为“一带一路”共建国家确立了共同的合作愿景，划分了共同的合作领域，设计了共同的行动路径。

在总结首届高峰论坛经验的基础上，为推动共建“一带一路”国际共识，规划未来合作方向，以“共建‘一带一路’、开创美好未来”为主题的第二届高峰论坛于2019 年 4 月 25 日至 27 日在北京举行。37 位外国元首或政府首脑出席，150 个国家和 92 个国际组织的 6000 多名代表与会。高峰论坛举行了开幕式、领导人圆桌峰会、高级别会议以及 12 场推动务实合作的分论坛，并首次举办了企业家大会。与首届高峰论坛相比，第二届高峰论坛的内部机制化建设不断强化，高峰论坛的机制形式同时扩展为“论坛 + 后续会议”模式，并发起成立专业领域多边合作平台。领导人圆桌峰会从首届峰会的两阶段会议进一步细分为第一阶段、第二阶段、第三阶段会议，每个阶段始终坚持共商共建共享原则，确保政策对接并落实。简言之，第二届高峰论坛的成功实践标志着“一带一路”倡议迈入了建立长效合作机制的新阶段。

2019 年 4 月以来，尽管高峰论坛的机制化合作和成果落实一度受到新型冠状肺炎疫情以及美国对华遏制打压的双重影响，但经过共建国家的共同努力，高峰论坛的合作平台逐步壮大，合作形式持续创新，合作成果不断深化。2020 年 6 月，中国主办了题为“加强‘一带一路’国际合作、携手抗击新冠肺炎疫情”的“一带一路”国际合作高级别视频会议，推动共建“一带一路”和国际抗疫合作；2021 年 6 月，中国举办了“一带一路”亚太区域国际合作高级别会议，29 国共同发起“一带一路”疫苗合作伙伴关系倡议和绿色发展伙伴关系倡议，进一步推动“一带一路”高质量发展。自2017 年举办至今，高峰论坛机制化建设取得了阶段性成果，相关机制平台由务虚化、非正式逐步转向务实化、正式化。高峰论坛以开放为导向，以共享为目标，成为今后共建“一带一路”国际合作的行动指南。高峰论坛及其落实阶段的相关机制建设情况具体如下表所示。



2022 年 11 月，习近平主席在亚太经合组织第二十九次领导人非正式会议上宣布，2023 年，中方将考虑举办第三届“一带一路”国际合作高峰论坛，为亚太和全球发展繁荣注入新动力。第三届高峰论坛是 2023 年中国主场外交的标志性事件，是纪念“一带一路”倡议提出 10 周年最隆重的活动。中国秉持共商共建共享原则，以“把‘一带一路’建成幸福之路”作为奋斗目标，聚焦发展这个根本性问题，打破发展瓶颈，缩小发展差距，共享发展成果。高峰论坛从理念沟通到机制建设，从顶层设计到机制合作，从机制联通到机制共享，是中国推动“幸福之路”建设的机制性保障。

共建“一带一路”以经济合作为主，最终建立基于规则的机制平台是其高质量发展的必然要求。目前，“一带一路”国际合作高峰论坛已经达成了众多的协议，成立了数量可观的机制平台，形成了一种依托高峰论坛的复杂机制网络。自首届高峰论坛举办以来，高峰论坛的机制化建设发生了显著的变化。

其一，高峰论坛的参与成员和节点国家显著增加。参与成员越来越密集，节点国家越来越多，机制网络越来越成为一个紧密的整体。合作伙伴通过内外联动、纵横交织、多链融合的高峰论坛机制平台，进一步增加了合作凝聚力，进一步提升了高峰论坛的引领力。截至 2023 年 5 月底，推动高质量共建“一带一路”已吸引世界上超过四分之三的国家和 32 个国际组织参与。截至 2023 年 9 月 19 日，已有 110 多个国家的代表确认出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛，“一带一路”合作伙伴不断壮大。高峰论坛的机制性权力逐步提升，结构性影响日益增强，越来越成为塑造全球经济秩序的建设性力量，成为引领新型经济全球化的主导性力量。

其二，高峰论坛涉及的机制领域不断扩展和深化。首届高峰论坛重点围绕构建全球互联互通的投融资规则，推进新型全球化。而当前机制领域从投融资、基建、贸易领域扩展到知识产权、税收、人文交流等更广泛领域，同时，绿色、能源、投融资、贸易等领域的已有机制也不断深化。据报道，第三届高峰论坛设立了互联互通、绿色发展、数字经济 3 场高级别论坛，以及关于贸易畅通、民心相通、智库交流、廉洁丝路、地方合作、海洋合作的 6 场专题论坛，同时将举办企业家大会。其中，互联互通、绿色发展和数字经济是“一带一路”高质量发展和机制深化的重要方向，共建“一带一路”顺应绿色和数字化潮流，尤其关注绿色可持续发展、数字基础设施建设和数字规则标准建设等重点领域。

其三，高峰论坛涉及的地域范围不断扩大和延伸。从早期的以中国周边地区和亚太地区为主逐步扩展为整个非洲、欧洲和拉美地区，尤其是原本处于外围位置的非洲各国、欧洲国家进一步融入了“一带一路”机制之中，比如中欧能源合作平台项目（ECECP）、中国—非盟能源伙伴关系的建立，使其与中国及“一带一路”其他共建国家建立了更为紧密的联系。此外，中欧班列也反映了共建“一带一路”地域范围的延伸。截至 2023 年 9 月，中欧班列累计开行 7.7 万列，通达欧洲 25 个国家的 217 个城市，开创了亚欧运输新格局。随着地域范围逐步扩大，高峰论坛真正实现了成员资格在全球层面的覆盖，进一步提升了“一带一路”的辐射力、感召力和影响力。

其四，机制类型开始朝着正式化、实体化方向迈进。高峰论坛之下的一些协商平台以协议文本等软机制为基础，另一些协商平台已成立具有共同合作愿景、定期举行会议或设置秘书处的务实性合作机制。早期阶段频频出现的联合公报、备忘录、合作文件、合作协议等软机制正逐步被赋予正式化和实体化的机制内涵。

总之，“一带一路”机制化建设以高峰论坛为核心，聚焦绿色、能源、融资、贸易等领域。不同性质、不同领域、不同水平的专业合作机制已经形成了一个立体布局和全面覆盖的机制网络，推动高质量共建“一带一路”。融资、贸易、绿色和能源是“一带一路”的主要关注领域，也是共建国家关注的重点领域。基于融资、贸易、绿色和能源四个重点领域的机制分析，本文归纳了以高峰论坛为核心节点的重点领域机制化示意图（见图 1）。



三、“一带一路”国际合作高峰论坛的成就评估

“一带一路”国际合作高峰论坛是中国与共建国家进行集体对话的专门性互动机制。作为“一带一路”倡议的主导机制，高峰论坛从无到有、由小到大，构建了全方位、多层面和立体化的“一带一路”核心机制，体现了中国从全球治理参与者、贡献者到引领者的角色进阶。当前，评估高峰论坛六年多来的建设成就尤有必要。西方往往从形成规范共识（规范有效性）、确保成员国遵守其国际义务（遵约有效性）、实现既定的政策目标（目标有效性）等角度评估国际机制的有效性。但是，既有评估标准主要用于衡量政府间国际组织等正式机制的有效性，不能全面分析具有软约束特征的非正式机制，无法准确衡量高峰论坛在价值引领、议程设置、规则制定、规范解释和知识生成等方面发挥的重要作用。因此，不能简单以西方的标准来评价高峰论坛的机制化成就。

本文立足于高峰论坛的机制进程、规则实践和落实情况，从机制理念和机制实体两个方面进行成就评估。从观念—物质角度出发，机制是相关问题领域的观念和实体的统一、规范与规则的统一、思维与行动的统一。国际机制在联结形式上不仅仅是一个物质性、工具性平台，更是一个具有实质内涵的价值性、观念性平台。

其一，高峰论坛是打造共商国际化平台的关键举措。“一带一路”国际合作高峰论坛打造开放、包容、均衡、普惠的新型合作架构，不同于西方以自贸协议为特征的区域经济机制。打造共商国际化平台本质上体现一种合作性而非竞争性的机制理念，是中国从多边层面推动高标准、惠民生、可持续理念的标识，具体体现在引领包容性全球化和坚持真正的多边主义两个方面。就包容性全球化而言，全球化是指全球范围内人员、物资等要素相互联系的扩大、深化与加速，西方全球化被视为一种跨国威胁，而包容性全球化通过包容性增长实现互利共赢，是破解不平等、发展停滞和贫困的合适路径。真正的多边主义基于联合国的国际秩序的基本特征，是指导中国对外关系的基本理念。多边主义是指在多个国家间协调政策和实践，尊重参与国在国际上代表本国人民的权利。多边主义阐述了明确的合作偏好和信念，即“更广泛的、更具包容性的机制能更好地解决问题”。因此，真正的多边主义是一种应对问题的战略或原则，反对本国优先，不搞双重标准。当前，国际形势变迁加剧，现有机制面临严峻挑战且很难适应变化的国际局势，引发了持续的治理差距、效率低下和功能障碍。为应对国际秩序危机，高峰论坛积极加强自身机制化建设。

高峰论坛的合作性机制理念体现在两个方面：一方面，高峰论坛与现有机制之间是协调互补关系，而不是替代或竞争关系。共建“一带一路”统筹双边与多边，打造了“双边协调的多边主义”模式。中国在高峰论坛中坚持包容性全球化、真正的多边主义，平等设置议题、开放讨论议题、自愿达成协定，推动构建国际和地区合作新模式。另一方面，中国创建高峰论坛反映出中国已经从参与者转变为更频繁地扮演发起人和东道主的角色。在机制设计上，高峰论坛兼具务虚性与务实性，有助于防止论坛沦为高谈阔论的清谈馆而缺乏行动效力和实践支撑，也有助于避免论坛成为单纯功能性合作平台而缺乏价值引领和长远规划。 高峰论坛坚持的是主权平等、战略信任和自愿服从理念，主权平等的关键在于国家不分大小、强弱、贫富，治理规则对各国一视同仁；战略信任建立在合作预期基础之上，当各国一致履行协议时，战略信任就会产生；而自愿服从意味着治理规则在实施之前须征得受约束国家同意，体现的是共商共建共享的全球治理观、真正的多边主义和国际关系民主化等理念，引领包容性全球化进入新时代。

其二，高峰论坛是对倡议机制化的理念探索和成功实践。倡议是一种应对全球性问题的理念和思维，具有举旗定向、提纲挈领的突出作用，并逐渐演化成为大国外交的行动指引。中国引领全球治理的一个重要标志是中国不仅提出了众多的地区性、专门性倡议，还越来越自信地提出全球性、综合性倡议。从观念的角度看，“一带一路”倡议是中国对全球性议题的认知、思维和信仰所产生的知识系统和价值判断，并通过“倡议”这一关键词表达出来。“一带一路”倡议是中国推动新型全球治理的一场观念变革，体现了人类命运共同体的新型价值观，也是中国把握世界潮流、人类命运走向的独特理念贡献。因此，高峰论坛实质是运用新型治理观念推进深度全球治理，规范和优化“一带一路”共建国家间交往的机制环境，填补现有多边机制空白并为其他机制建设提供经验和启示。

倡议机制化是推动倡议落地生根的重要路径，但美国抵制“一带一路”倡议并发起针锋相对的挑衅性倡议，试图影响倡议机制化进程。美国先后提出“重建更美好世界”倡议（B3W）和“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议（PGII），意在制衡“一带一路”倡议。为推动“全球基础设施和投资伙伴关系”倡议，美欧借助七国集团峰会和“美欧贸易与技术委员会”等机制，在投融资规则制定和基建项目实施等方面加强协调，谋求替代“一带一路”倡议。但是，美国的抵制无法阻挡高峰论坛进一步发展，高峰论坛的定期化、机制化说明了中国的倡议和理念深受国际社会欢迎。高峰论坛在设计上致力于解决动荡变革期国家间合作面临的一系列难题，体现在倡议机制化的基本设置，包括机制目标、政策范围、成员规则等。高峰论坛通过圆桌峰会和专门性分论坛与多国集体进行互动，机制化水平是评估集体对话外交成熟程度、进而衡量机制整合能力的核心标准。高峰论坛有助于加强“一带一路”倡议与各国战略对接，深化合作伙伴关系。总之，高峰论坛既展现了战略统筹的宏观思维，又包含了解决实际问题的微观视角。

其三，领导人圆桌峰会顶层设计的引领作用日益凸显。领导人圆桌峰会是高峰论坛的核心枢纽，展示机制功能的倍增效应和叠加效应，标注中国外交新维度。领导人圆桌峰会是领导人之间直接面对面的一种会议形式，依托高峰论坛平台开展的峰会是中国引领、各国共建的机制化峰会，是引领后续相关会议和后续行动的机制化架构。相比高官会、外长会、专家会等其他层级的会晤形式，领导人圆桌峰会发挥了顶层设计的战略引领作用，具有更高的权威性、前瞻性和受关注度。领导人圆桌峰会围绕“一带一路”的各层次、各领域和各要素等进行统筹规划，在机制目标、方向、动力和进度等方面提供总体性方案和针对性安排。同时，作为一项大型外交活动，圆桌峰会举办期间能为共建国家各层级的官员和企业、专家提供政策沟通和互动交流的机会。

就机制成效而言，高峰论坛形成了以领导人圆桌峰会为核心的“金字塔”型或“中心—外围”型机制架构，通过领导人圆桌峰会战略沟通培养战略信任，分论坛等机制则提供了必要的落实和保障条件。领导人圆桌峰会有助于打造全方位、立体式、宽维度的合作模式，实现多层次、多领域、多主体的广泛互动，其成效具体包括三个方面。一是充分发挥议题联系的战略价值。各国领导人就重要问题坦诚相见、交换看法、共同磋商、形成共识，有助于达成一揽子交易。二是为倡议具体化和政策可传播提供直接讨论的场所。领导人可以达成涵盖跨问题领域的综合性协议，商讨提供开展合作所需的资源条件。三是提升高峰论坛的组织能力。缺乏组织能力反映了国家不愿将权力授予国际组织或不愿向国际组织提供有效执行其政策职能所需的资源。各国领导人把圆桌峰会作为最高等级沟通场所，通过增加个人间联络，不断凝聚共识，拓展共同利益，推动下属专门机构加快谈判进程。总之，领导人圆桌峰会在稳定行为预期、保持议程稳定等方面具有核心引领作用。

其四，专业领域多边平台机制功能不断增强。从机制功能的角度看，专业领域多边平台具有象征性的阐述功能、渐进性的沟通功能和实质性的推动功能。一是象征性功能。专业领域机制提供的象征性功能包括表达意愿、阐述立场、展示态度和抒发愿意。各国的参与既是对共建“一带一路”国际合作事业的支持，也是对基于联合国宪章的国际秩序的维护。二是渐进性功能。中国致力于把各专门机构打造成为国际合作的有效载体，专业领域多边平台的沟通卓有成效。专业领域多边平台不仅是中国国际话语的表达平台，也是共建国家提升话语权的重要环节，可有效保障共建国家的话语权和参与度。比如，第三届高峰论坛设置绿色、数字等高级别论坛，吸引更多合作伙伴参与，开启高质量共建“一带一路”新进程。三是实质性功能。专业领域多边平台提供共建国家有效参与全球治理的路径。国际机制具有显著的成本收益效应，各国在机制中产生冲突的核心往往在于谁承担成本多，谁获得利益多，成本收益决定了成员国参与的程度和范围。中国从各国共同利益出发，秉持共商共建共享原则，坚持开放、绿色、廉洁理念，努力实现高标准、惠民生、可持续目标，推动高质量共建“一带一路”取得更多丰硕成果。总之，专业平台的机制功能从具体领域出发，能够缓解沿线国家战略地位提升与自身参与全球治理相对不足之间的张力。

总之，“一带一路”国际合作高峰论坛在合作中寻求共同利益，在沟通中增进理解互信，在对话中提升双边关系，已成为“一带一路”框架下规格最高、作用最大、影响最深远的国际合作平台。高峰论坛融合非正式机制和灵活性机制，平衡基于共识的实用主义和弹性的合作主义，包容各国理念与全人类共同价值，实现全球主义、区域主义与周边主义的有效互动。从机制评估看，高峰论坛坚持问题导向、发展导向，顶层设计更加科学、战略谋划日益加强、机制体系不断完善、统筹协调更加有力，实现问题解决、行为改变、目标获得和集体最优的深度结合，是完善全球、地区、周边和双边治理架构的关键环节，有助于构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。

四、推动“一带一路”国际合作高峰论坛进一步机制化的建议

当前，高峰论坛机制仍存在较大短板，非正式化程度仍较高，呈现“重物质基础设施、轻制度基础设施”的机制不平衡状况，同时，机制合作的政治化色彩、中国主导色彩较浓。高峰论坛本身约束力较弱，没有固定参与者，缺少秘书处之类的协调机构，未能设置审议机构、执行机构和司法机构。与正式的政府间组织相比，高峰论坛的机制化程度仍有不小差距。当前，共建“一带一路”以高质量发展为核心，正在从绘制“大写意”转向绘制精谨细腻的“工笔画”的转型之中，需要多措并举、综合施策、统筹应对，推进机制化建设。

其一，坚持“同步规划、同步建设、同步推进”基调，加强高峰论坛机制化水平和规范化能力。一般而言，机制化水平是国际机制功效发挥的重要保障，规范化能力是国际机制合法化的基本要求。行为体的立场变化、组织执行力的不足或集体行动的步调不一致等因素都可能会削弱机制功效，因此，确立清晰的权责义务框架与遵约守约要求是必要的保障。高峰论坛涉及政策协调机制、信息共享机制、公开透明机制、风险防范机制、监督执行机制等，需要加强这些机制的能力建设，在同步规划的同时，同步建设、同步推进。一是可考虑发布《高峰论坛章程》，形成“一带一路”机制建设的纲领性文件。二是可根据五通的具体领域，成立相关司局级委员会、工作组和专家组，具体落实高峰论坛达成的成果。三是考虑设立秘书处或升级联络办公室，强化决策—执行落实之间的传导机制。设立秘书处既能提升倡议的开放性、透明度，又能落实高峰论坛协议。一个可行方案是对“一带一路”国际合作高峰论坛联络办公室进行机制升级。2018 年 3 月，为筹备第二届高峰论坛，外交部牵头成立了高峰论坛对外联络办公室，外交部国际经济司副司长任联络办公室主任。当前，可尝试对其进行机制升级，将其发展成为功能更丰富的高峰论坛秘书处，定位为日常办事机构。

从规范化角度看，一方面，需要确定高峰论坛的举办频率或周期，形成定期举办论坛的相关机制。高峰论坛的举办频率取决于共建国家之间的总体关系，峰会频率和合作成效之间具有紧密的逻辑关系，需要综合高峰论坛职能和特色确定举办频率。“一带一路”国际合作高峰论坛咨询委员会建议“每 2 至 3 年举办一次，回顾‘一带一路’合作成果，明确未来合作方向，规划务实合作举措，打造务实合作成果。”高峰论坛周期不应过短也不能过长，可以尝试以3～4年为一届。另一方面，需要建立“一带一路”国际合作数据库，为高峰论坛机制化提供规范指引。由于共建国家在规则、标准、法律法规和海关程序等方面的差异，市场、规制、标准等方面的软联通潜力尚未完全释放。可以借鉴经合组织（OECD）等经验，建立“一带一路”国际合作数据库，通过推动信息互换、标准互认，把“一带一路”标准规则、法律法规和海关程序与国际通行做法、技术标准和最佳实践对接，基础设施等硬联通激发的潜能将进一步释放。具体而言：既可以自建项目数据库，加强相关信息和数据搜集工作；也可考虑与一些国际组织合作建立该数据库，以提高数据权威性和全面性；还可以整合“一带一路”生态环保大数据服务平台、“一带一路”共建国家标准信息平台、“一带一路”经济信息共享网络和“一带一路”海关信息交换共享平台等现有平台，提高使用效率。高质量的数据既能为相关规则标准和指标认证体系建设做好基础性工作，也能为政策分析和对外宣介提供数据支撑。

其二，树立“系统性、整体性、立体性”思维，健全高峰论坛支撑机制、对接机制和后续协调机制。“一带一路”国际合作高峰论坛不同于现有国际经济合作机制，目前尚无集中化的协调机构负责高峰论坛闭会期间的工作，也未形成一套完整的支撑机制负责高峰论坛成果的落实。适时筹建高峰论坛部长级会议，形成更为具体和专业的议程；还可尝试设立后续行动委员会、后续高官会等配套落实机制。比如，可参考博鳌亚洲论坛等现有机制模式，设立后续高官会或专门会议作为落实机构，设立高级别研究院作为附属机构。需要加快推进分论坛的机制化建设，稳定分论坛主题，避免论坛泛化趋势的出现。此外，除已举办的中非对话会、中国—加勒比对话会外，还需要举行涉及更多地区的后续区域对话会，落实高峰论坛成果，共建“一带一路”与区域发展战略对接和资源统筹，促进区域互联互通和区域一体化。

加强对接机制建设。“一带一路”核心理念已写入联合国、亚太经合组织等组织文件中，机制对接、协同增效的空间广阔。比如，全球基建投资需求旺盛，“一带一路”基建领域机制建设可以与世界银行全球基础设施基金以及二十国集团全球基础设施中心对接，共同为相关国家提供融资。“一带一路”倡导的是促进共赢的良性竞争，而不是你输我赢的零和博弈，可探索与“蓝点网络”计划、“清洁绿色增长倡议”“连接欧洲和亚洲战略”“印太”基础设施投资伙伴关系等西方机制对接。此外，注重发挥高峰论坛咨询委员会在机制建设中的作用。咨询委员会是高峰论坛的非营利性、国际性政策咨询机构，自 2018 年成立以来，咨询委员会已经举办五届会议，形成了年度会议机制，在“一带一路”机制建设中的作用日益凸显，发挥了智囊团和思想团的作用。咨询委员会就高质量共建“一带一路”、构建互联互通伙伴关系等提出了诸多建议，打造新合作平台，挖掘新合作路径，提出新合作倡议，开展新合作举措。今后，应进一步发挥咨询委员会的智囊作用，为共建“一带一路”提供智力支持。

其三，强化“国际化、平等性、开放性”观念，增强共建国家的主人翁意识。有舆论认为，“一带一路”倡议有时被视为“以中国为中心”的努力，包括中国在全球经济治理中的新领导角色以及中国对新机制的引领作用。“一带一路”倡议代表着多方共同努力，尽管是中国发起的，但并不以中国为中心，而是一个国际多边合作和全球伙伴关系平台。为此，需要淡化政治色彩和中国主导色彩。一方面，吸引更多国家参与高峰论坛。只要是致力于“一带一路”发展的国家都可以成为高峰论坛成员，而不仅仅局限于沿线 65 个国家。高峰论坛坚持真正的多边主义，不搞封闭性、排他性的小圈子，欢迎所有感兴趣的国家以双边、三边或多边形式参与，向包括政府、企业、个人和国际组织在内的合作伙伴开放。

另一方面，可考虑在共建“一带一路”合作中受益较多、影响较大的国家举办高峰论坛相关活动，比如专家组会议、技术交流会和项目展示会等。条件成熟时，可在共建国家举办部长级会议或高官会，充分展现“一带一路”对合作伙伴的积极影响，以更好地体现包容性、一致性、连贯性和协调性，最终形成更平衡、更多边、更有力、更均衡的“一带一路”治理架构。比如，阿联酋国务部长苏尔坦·贾比尔（Sultan Jaber）在首届高峰论坛上指出，政策沟通和发展战略对接要形成机制化，并表示阿联酋愿承办下届“一带一路”对接会议，推动“一带一路”繁荣和发展。此外，“一带一路”新规则既可由中国提出，也可由沿线其他国家提出，允许沿线各国及关联方参与到规则研究和机制设立中来，规则的建立和机制的运行也要透明化，最大程度地减少运行的阻力。

其四，遵循“由简至繁、先易后难、扎实推进”方法，提升专业领域多边合作平台的机制引领。“一带一路”包括引领性机制和功能性机制，除领导人圆桌峰会的引领机制外，还需要发挥专业领域功能性机制的作用，推动“一带一路”合作行稳致远。为落实领导人圆桌峰会共识，加强各领域务实合作，中国密集推出一系列相关领域的专业合作机制，涉及贸易便利化、海陆运输保护、投融资、税收监管、网络安全、数字发展和争端解决等领域，具体包括中欧班列运输联合工作组、海丝港口合作宁波倡议、“一带一路”能源合作伙伴关系、“一带一路”税收征管合作机制、“一带一路”绿色发展国际联盟等。今后，专业领域多边平台需要根据发展需求，形成更清晰、更明确的高峰论坛支撑机制。具体而言，可以在各专业多边合作领域设立相应的专题会议和工作组，制定相关政策和操作规则，推动高峰论坛成果落实。比如，绿色发展是一个系统工程，是包括生产、消费、流通、创新和金融在内的全方位发展，需要合作意识的提升、技术标准的对接、基础设施的完善、法律法规的保障、治理模式的创新等各方面的努力。今后，从绿色机制有效性提升的角度出发，应持续推动“一带一路”绿色发展国际联盟的组织建设，进一步扩大其合作伙伴，尤其是政府间组织和非政府组织的成员数量，不断夯实绿色发展国际研究院的秘书处功能。同时，逐步深化绿色发展国际联盟专题伙伴关系协调会、圆桌对话会和“一带一路”绿色创新大会等主题交流活动。这些机制举措的配套实施能够产生协调效果，有助于推动绿色“一带一路”行稳致远，促进全球共同发展。

“一带一路”建设的核心内容是促进基础设施建设和互联互通，对接各国政策和发展战略，深化务实合作，促进协调联动发展，实现共同繁荣。“一带一路”高质量发展的现阶段重点是构建“一带一路”国际合作机制，打造政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的世界，共同构筑相互尊重、合作共赢的新型国际关系。经过六年多的机制建设，高峰论坛已经成为“一带一路”国际合作的核心机制。当前，中国已经为高峰论坛构建了一系列发展导向型的配套机制，成功举办了进博会、服贸会、广交会、中国—东盟博览会、中国—非洲经贸博览会等展会，提升了与共建国家的合作水平。今后，高峰论坛应着眼于进一步的机制改革，加强组织协调、规划引导，明确议题、突出重点，形成多层次、宽领域、一体化的机制体系。

总之，“一带一路”国际合作高峰论坛的总体机制功效、实体化程度和网络效应仍偏弱，机制总体影响力仍有较大提升空间。应该看到，“一带一路”建设具有阶段性特征，高峰论坛机制化建设应成为今后高质量共建“一带一路”的重点领域。推进高峰论坛机制化建设有助于贯彻“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神，弘扬“绿色、开放、廉洁”理念，落实“高标准、可持续、惠民生”标准。今后，如何在高峰论坛中把中国倡议转化为各国共同倡议，如何走出一条新型国际组织成长壮大之路，如何通过高峰论坛推动构建人类命运共同体，这些问题都值得深入研究下去。

责任编辑：何宗强

公众号图文：潘多

注：受公众号篇幅限制，文章注释从略；封面图片来自网络。



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