美国近期贸易谈判及对等关税体系动向评述

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作者：微信文章


2025年7月31日，美国白宫以总统行政令方式更新了对各国和地区的对等关税税率。行政令体现了美国近期经贸谈判的进展。8月7日，在美国新的对等关税正式实施的当天，美国贸易谈判代表格里尔在《纽约时报》撰文，将美国正在打造的所谓对等关税体系称为特恩贝里体系。特朗普-特恩贝里度假村是特朗普集团在苏格兰持有的地产，7月27日，美欧领导人在这里共同宣布了美欧新达成的贸易协定框架的内容要点。

下面我们首先就近期美国贸易谈判及对等关税动向做一个简要评论，然而着重对涉及围堵中国产品的相关内容进行讨论，最后简要探讨当前和未来一段时间国际贸易体系的走向。

一、相关双边贸易协定框架的基本特点

（一）不合规

首先，尽管相关协定大多数还没有文本，从美国近期宣布的各协定框架的内容要点来看，所有这些协定都是不符合世贸组织规则的。毋庸置疑，美国本来就是计划要重建国际贸易体系，对等关税体系的整个设计就是希望要颠覆而不是改革现有的多边贸易体制。对等关税体系颠覆多边贸易体制可能的三个步骤是：第一步，美国针对不同国家施行差别关税，这本身已经违反世贸组织最重要的原则，即基于无条件最惠国待遇条款的非歧视原则和约束关税原则；第二步，迫使其他国家和地区，特别是世贸组织成员和美国签署与世贸组织规则不符的双边协定；第三步，推动其他世贸组织成员之间实施违反世贸组织规则的贸易政策，特别是对中国的歧视性政策。

目前美国与其他多个国家达成的贸易协定框架都是美国加征10%以上的关税，而另一方对美国实施零关税。这种协定肯定不属于自贸协定，不符合关贸总协定第24条关于最惠国待遇例外的要求。而其他国家对美国实施零关税，从现在披露的信息看，都是对美国的单边降税，不对其他世贸组织成员生效，因此违反无条件最惠国待遇的相关规则。

（二）不平等

美国的所谓对等关税基于一套不断重复的说辞，就是世界各国都欺骗了美国，美国吃亏了。对等互惠是国际经贸关系的基本原则，体现的是权利义务关系的总体平衡。但美国目前强调的对等，仅仅限于货物贸易甚至是制造业贸易的对等，而回避了美国在服务贸易、投资、货币领域所获得的广泛利益。美国确实存在制造业空心化的结构性问题，但这在很大程度上是美国货币霸权与财政缺乏约束相结合导致的结果。美国达成的一系列贸易协定框架，都是美国举起关税大棒，胁迫其他国家和地区签订的，其内容都是美国加税其他国家减税，即使是美国对其他国家存在货物贸易顺差也是如此。

（三）不稳定

4月2日美国首次宣布对等关税税率的时候表示，只要其他国家和地区不反制，这些税率就是天花板，不会再上升。然而，7月31日美国最后公布的新税率表中有多个国家或地区面临的关税是上升的。从对等关税的计算方法上看，如果美国对另一方的贸易逆差与进口额之比高，对等关税的税率就高。而双边贸易差额本身是会动态变化的。这给关税税率今后的走向带来了不确定性。

（四）不易执行

美国要求其他国家对美国做出很大金额的投资承诺和采购承诺。例如，日本对美国承诺5500亿美元投资，韩国对美国承诺3500亿美元投资，欧盟对美国承诺6000亿美元新投资。这些承诺都要求在美国本届政府任期内完成。至少对于日本和韩国的投资，美国官员都表示这些投资的90%收益将要归于美方。目前各方承诺的对美国能源产品的采购规模实际上已经超过了美国的供应能力。这些承诺最终如何实现，存在很大的不确定性，如何能够得到执行很不明确。而美方表示，承诺不兑现，美国的关税就会提升，这使得这些协定本身更具脆弱性。

二、7月31日行政令对相关双边谈判内容的体现

7月31日美国对等关税行政令主要是在关税问题上体现了相关谈判的内容。不过，这些内容往往是美方理解的谈判内容。例如，在美方披露与越南的谈判信息后，有媒体报道，越南对美方公布的20%税率大感意外，认为与谈判内容不符，并计划继续争取更低税率。但是，7月31日行政令把针对越南的税率仍然定在在20%。日本对7月31日行政令公布的税率也表示与谈判期间商定的内容不符，并正在要求美方修改。

最为意外的是瑞士。39%的对等关税不仅高于瑞士官员认为的已经基本形成的10%到15%的谈判共识，甚至比4月2日公布的31%的税率还高。特朗普在与瑞士联邦主席通话时直接指责瑞士“偷”美国的钱。瑞士不仅对美国有较大顺差，而且在美国特别希望保护的制药业有较强竞争力。瑞士作为一个老牌金融强国，往往被视为重要的资金避险地。今年以来，美国流往瑞士的资金规模大幅度上升，瑞士法郎也相对于美元明显升值。诸多因素使得瑞士得到了几乎最高的对等关税税率。

如果对比7月31日和4月2日的对等关税税率表。我们看到，二者还是有较高的相关性的。也就是说7月31日公布的对等关税税率主要还是根据贸易逆差的相对规模来确定的。但是，7月31日的税率同时反映了一系列双边谈判的结果或者进展。新税率也可能体现了双方的政治关系，同时有所简化，有相当多国家和地区面临的关税税率被调整到10%、15%、20%这样的税率上。

对等关税的法律依据是《国际经济紧急权力法》。同样依据该法实施的但不属于对等关税体系的关税还包括：美国针对巴西的附加关税、针对印度的次级关税和针对加拿大的芬太尼关税。美国对巴西有贸易顺差，相应的对等关税仍然定为10%，但同时基于巴西政府对美国构成的所谓威胁，美国对巴西另外加征40%附加关税。为了减少对美国供应链的不利影响，该项关税有七百余种产品得到了豁免。美国对印度的对等关税税率为25%，但基于印度购买了俄罗斯石油等原因，8月6日美国宣布对印度另外加征25%次级关税，在宣布21天后实施。美国目前对加拿大没有加征对等关税，而是对来自加拿大的不符合美墨加协定原产地标准的产品加征芬太尼关税。该关税税率原来是25%，由于加拿大对美国实施了反制，同时由于美国对加拿大的巴勒斯坦政策不满等原因，美国宣布将该关税税率提高到35%。这三个国家目前都没有和美国达成协议。

三、针对中国产品的围堵措施

在美国与其他国家的谈判中，在美国官员接受媒体的采访中，以及在美国相关的政策文件中，我们不时看到美国企图动员其他国家和地区围堵中国产品的信息。彭博社在报道中将其称为“大围堵计划”。下面我们着重分析歧视性关税扩散、转运加税、原产地规则强化、供应链安全条款等四类围堵措施。这四类措施并非是完全互斥的，有些不同措施可能同时配合使用。除了这些措施，滥用贸易救济手段、影响中国利益的非经济措施等也值得观察。



（一）歧视性关税的扩散

美国对华301关税、芬太尼关税和对等关税都是违反世贸组织规则的单边关税。目前（今天是8月10日，目前尚无8月12日以后要恢复加征24%对等关税的任何信息），美国对华算术平均关税为51.1%（彼特森智库计算），和巴西同属受美国关税歧视最严重的国家（针对印度的25%次级关税尚未生效），甚至高于在法律上不享受美国最惠国待遇的俄罗斯、白俄罗斯、朝鲜和古巴。在反对美国单边关税的同时，我们需要尽最大努力防止对华加征歧视性关税的现象在第三方扩散。

2025年2月，美国开始实行芬太尼关税后，财政部长贝森特在接受采访时提出“北美堡垒”的概念，要求加拿大和墨西哥配合共同围堵中国产品。美国对加拿大和墨西哥的这类要求在拜登政府期间就有。2024年，墨西哥两次提高了部分产品的进口关税，但均在世贸组织约束关税范围内并以非歧视方式提高，与此同时，墨西哥对华反倾销调查近来有所增加。中国密切跟踪了墨西哥相关政策的变化，同时以通常的贸易救济案应对机制予以应对。但是，加拿大专门针对中国的电动汽车等产品加征了高额歧视性关税。中国对此发起了首起反歧视调查，并于2025年3月果断实施了反制（参见《加拿大需要做的选择是坚持维护还是放弃多边贸易体制》）。加拿大政府更替之后，中加双方总理通话，一度出现关系缓和迹象。在中国对美芬太尼关税及对等关税进行反制的同时，加拿大也对美国的芬太尼关税进行了反制（加拿大目前被美国对等关税政策豁免，因此不存在对等关税的反制问题）。然而7月16日，加拿大宣布了新的钢铁关税及关税配额政策，其中规定对从美国之外的其他国家进口的含有中国熔化和浇铸钢铁的产品加征25%关税。

到目前为止，加拿大是美国之外唯一一个明目张胆突破世贸组织规则底线对华加征歧视性关税的国家。我个人认为，反歧视是中国处理对外经贸关系的首要任务。对加拿大新的针对中国成分的歧视性钢铁关税我国应该尽快进行合规性分析，发起反歧视调查以及采取反制措施。我国商务部发言人对加拿大新的钢铁关税已经表示了严正关切。我们也注意到，中国外交部副部长于7月30日访问了加拿大；8月8日，中国-加拿大经贸联委会项下经济伙伴关系工作组会议在北京召开。相信双方磋商的议题包括加拿大新的歧视性钢铁关税。

（二）转运加税

关于转运加税的规定最早出现在7月2日特朗普宣布美国-越南协议框架达成的推文中。其中表示，对任何转运商品（transshipping）征收40%关税。这一规定引起了市场上的诸多猜测，例如有的由此认为对中国的关税会降到约40%。由于当时对转运的定义不清，大多数分析均缺乏依据。

7月31日，美国对等关税行政令对“转运”问题有了进一步具体的规定。这一规定针对的是通过转运逃避实施关税的情况。也就是说，不以逃避关税为目的的正常转口贸易是不受影响的。例如，中国产品在墨西哥转口或者进行了微小加工之后，在美国口岸报关时正确地申报了原产地为中国，美国海关按中国原产货物收取关税，不存在转运加税问题。如果通过转运逃避关税，例如错误申报了原产地，一旦被美国海关发现，则实施转运加税，用40%的关税替代原产地对应的对等关税税率。例如，如果中国原产产品在越南转运并经过微小加工之后假冒为越南原产输往美国，美国海关如果发现，将用40%关税税率代替目前针对中国的10%税率，实际效果是增加了30%的关税税率负担（对等关税税率目前超过40%的仅有税率为41%的叙利亚，因此对绝大多数国家和地区而言，该规定都有增加关税负担的效果）。但是，除此之外，针对中国的其他关税仍需征收，例如301关税、芬太尼关税、最惠国关税等。更为重要的，由于出现了错误申报原产地的问题，相关当事人需要承担各种罚金或其他惩罚，包括根据19.U.S.C.1952，即《1930年关税法》涉及错误申报原产地的罚则条款征收的罚金。根据当事人的主观方面情况，分为欺诈、重大疏忽、疏忽三种情况，罚款最高可达货物国内价值的金额。除此之外，当事人还可能因为触犯《虚假申报法》追加三倍损害赔偿，甚至可能承担刑事责任，被处以两年以下监禁。美国司法部官员近期多次表示要加强对贸易与海关欺诈的追责。

由此可见，美国对通过转运逃避关税的情况已经有了非常严厉的惩罚措施。以40%税率替代针对原产地的对等关税税率，新增的威慑效果有限。关键是美国海关是否能够识别假冒原产地的情况。

（三）原产地规则的强化

据有关媒体报道，在目前美国原产地规则没有发生变化的情况下，是否构成转运逃避关税仍以现有原产地规则来进行判断。从目前中国对美贸易的情况看，错误申报原产地的所谓洗产地现象可能存在，但更常见的情况可能是，中国出口中间产品到第三地，通过在第三地的加工，实现了实质性改变，相关产品合法获得了第三地的原产地资格，然后进入了美国市场。在美国近期的贸易谈判中，白宫发布的与印尼、欧盟的谈判信息中，均提到要进一步就加强原产地规则进行谈判。

原产地规则分为优惠原产地规则和非优惠原产地规则。一般来说，优惠原产地规则，例如自贸协定或者普惠制下的原产地规则，进出口双方签有协定或者有较好的海关合作机制。对于非优惠原产地而言，各国都有自己的一套规则。世贸组织虽然有《原产地规则协定》，其中包含了一些诸如非歧视、透明度、公平合理之类的原则性纪律要求，但世贸组织成立30年以来一直推动的原产地规则协调工作至今未能完成。因此，出口国和进口国原产地规则特别是原产地标准不一致，是很常见的现象。一般来说，进口国有权按照自己的原产地规则实施贸易监管。而现实中出口国出具的原产地证明文件也能发挥重要作用，但不是决定性的。

从原产地程序上来看，美国和各国谈判中可能会要求对方协助加强原产地核查，在出具原产地证书和粘贴原产地标签等方面配合美国的要求。而美国海关自己已经在今年4月15日上线了新的原产地核查系统以加强执法。

而在原产地标准方面，美国可能希望提高现有的实质性改变标准。例如，有媒体报道，美国曾经在与泰国谈判时询问对方，是否能够接受70%增值的实质性改变标准，泰方官员表示难以实行如此高的标准。显然，如果提高实质性改变标准，原来合法的中国中间产品出口在第三地加工再出口到美国的贸易，有一部分可能会变为非法。

美国的非优惠原产地规则是以案例法为主并与成文法规则相结合，经过了长期的演变形成的，相当复杂。其实质性改变标准以名称-特征-用途三因素进行判断，具体实施时以税则归类改变为主，价值增值标准为辅，并对特定货物有专门规则。中方税则改变标准主要是四位数改变、美方主要是六位数改变。中方增值主要以30%为标准，美方主要以35%为标准。特别是，对于美方标准而言，首先使用税则改变标准，如果没有变化可再适用增值标准。不过，美国的非优惠原产地规则以往在征收最惠国关税、贸易救济及反规避关税、贸易统计、原产地标签管理等各种场景中，标准很可能不尽相同。例如，近期比亚迪柬埔寨工厂反规避案就专门涉及到反规避执法的非优惠原产地规则问题（参见《美国国际贸易法院对商务部反规避执法的司法审查态度梳理》）。对华301关税实施以来特别是对等关税制度实施以来，由于需要针对不同的国家和地区征收不同的关税，非优惠原产地规则变得更为重要了。

目前，美国与其他国家进行原产地规则谈判的情况以及修改原产地实质性改变标准的可能方式尚不明确。这种修改本身的成本和难度应该也是不小的。从具体的修改方式上看，可能将六位数税则改变标准提高到四位数甚至二位数；可能将35%的增值标准提高到40%、50%甚至更高；可能在更多的产品中提出关键工序要求。除此之外，不排除可能出现与现行原产地规则存在巨大差异的技术来源要求和所有权来源要求。例如在下面我们将讨论的供应链安全规则问题中，美英贸易协定的相关内容就出现了纳入所有权来源要求的迹象。

（四）供应链安全条款

在被称为美英经济繁荣协定的贸易协定一般条款中，英国表示要在钢铝产品的供应链安全问题上符合美国要求，并在医药等美国232调查或措施涉及的领域进行供应链安全合作，其中在钢铝问题中还提到“相关生产设施的所有权属性”要求。这一点的具体含义仍然有待澄清。不排除存在一种情况，中国投资者在海外设立的企业，即使不在中国境内加工，如果其所有权归于中国投资者或者中国国有投资者，也可能面临限制。

所谓供应链安全问题可以和原产地规则相结合，也可以不与原产地规则相结合。例如我们在上面提到的加拿大规定对从美国之外的其他国家进口的含有中国熔化和浇铸钢铁的产品加征25%关税，根本没有提起中国成分的含量是多少，因此实际上与原产地问题无关。

所谓供应链安全问题其实已经不是一个新问题，例如已经存在的涉疆对华制裁、信息和通信技术与服务（ICTS）审查，都可能涉及供应链问题。目前的动向是，该类限制从传统的安全、劳工、环境标准管理工具日益演变为一种任意的歧视性的贸易保护工具。

（五）其他

除了上述几个工具外，美国还在谈判中进一步泛化非市场经济概念，在多个协定框架中提到共同应对非市场政策问题。与相关国家和地区协同强化以至滥用贸易救济。今年以来，加拿大和墨西哥对华贸易救济调查的次数从长期统计的第八和第九名跃升到了第三和第四名。



8月9日，《华尔街邮报》刊发独家报道（Lynch and Natanson，Trump expands use of tariffs to reach national security goals， The Washington Post，9th. August,2025），其中披露了大量的例子，显示美国在与世界各国进行关税谈判时对其施压，要求他们在经济以及非经济领域放弃与中国的合作，加强与美国的协调实施对华遏制。



四、国际贸易体系的现状与走向

美国发动贸易战特别是今年推行对等关税制度以来，以世界贸易组织为核心的多边贸易体制遭到了颠覆性的破坏。被格里尔称为特恩贝里体系的以美国优先原则为基础签订的一系列双边协定，是否能够凌驾于多边规则之上，最终取代多边贸易体制呢？

国际贸易体系确实正在发生变化，很多朋友甚至认为世界贸易组织已经死亡了，多边贸易体制已经没用了，有的专家还认为我们没有必要再去维护这样一个多边贸易体制了。实际上，在当前情况下，维护中国的发展利益和维护多边贸易体制，二者是高度统一的。维护多边贸易体制既符合中国利益，也符合历史发展趋势。

目前世贸组织一共有166个成员。实际上，除了个别国家在少数产品上违反世贸组织基本规则（例如加拿大的电动汽车和钢铁关税），美国之外的165个成员相互之间基本上还是以最惠国待遇和约束关税纪律开展贸易的。但美国与其他成员的双向贸易则基本上是偏离世贸组织规则的。目前的国际贸易体系实际上是一个“世贸组织减一”体系，也可以称之为美国例外体系。一方面美国明确要颠覆多边贸易体制，另一方面，美国目前并没有退出世贸组织。美国国内法规定每五年可以评估并决定是否退出世贸组织，今年2025年就是评估之年。但到目前为止，美国官方还没有释放出要退出世贸组织的信息。在这种情况下，所谓特恩贝里体系就像长在多边贸易体制机体上的一个瘤子，侵蚀着多边贸易体制。在今后相当长一段时间内，特恩贝里体系是否会扩散并最终杀死多边贸易体制，还是多边贸易体制最终清除毒瘤，单边主义和多边主义的斗争在今后一段时间可能长期存在。

从历史上看，推行一国优先的贸易体系也曾经出现。1932年英国全面放弃自由贸易并大幅提高关税，同时以殖民体系为基础建立帝国特惠税体系，也明确提出“本国制造者优先，帝国制造者第二，外国制造者最后”的口号，但最终被新的自由贸易体制所取代。从现实看，虽然在过去90年中担任自由贸易旗手的美国成为了自由贸易和全球化的最大反对者，世贸组织除美国之外的165个成员和20多个正在申请加入的国家仍然希望维护稳定的可预期的多边贸易体制。在上诉机构因为美国的阻挠停摆后，替代性的多边临时上诉仲裁机制建立，在日本、英国低调加入之后，美国之外的所有发达国家成员都已加入，包括中国在内的多个大中型发展中经济体也已加入。

1860年以来作为国际贸易规则主流的非歧视原则和有约必守的诚信原则是有生命力的。以一国优先为原则并且缺乏稳定预期的贸易安排是难以形成真正的国际贸易秩序的。维护多边贸易体制不等于忽视多边贸易体制存在的问题，我们应该推进多边贸易体制向规则统一性与包容性相平衡的方向发展，与时俱进进行必要的改革，但是基本原则应该坚持（参见《当前中国面临的全球贸易新形势与应对策略》）。

在历史上，英国和美国都曾经成为“世界工厂”，当前中国制造业中心地位的形成是客观经济规律和中国人的努力相结合自然形成的。这本身不是当前全球化的什么问题。本世纪以来，包括中国在内的大部分发展中国家在全球经济中份额的提升是本轮全球化的一个积极现象。中国并没有追求大幅贸易顺差的意愿，这并不符合中国的长远利益。中国企业通过走出去与各国特别是发展中国家合作，推动各国发展了其制造业，这也是一个积极现象。与此同时，美国面临的产业空心化等问题是客观存在的，但这并不能都归咎于多边贸易体制。世界经济的再平衡需要美国、中国以及各国的共同努力。美国应该加强财政约束，减少过度开支，摆脱印了票子就花的惯性，同时，取消中国对美制造业投资的过度限制有利于双方的制造业互利合作。中国需要强化竞争政策的基础地位，健全市场准入与退出机制，大力扩大内需，进一步扩大高水平制度型开放。各国应该携手推动国际贸易体系和国际货币体系的共同改革，推进平等有序的世界多极化和普惠包容的经济全球化。