关税权力的边界:最高法院如何为总统“贸易紧急状态”踩下刹车

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作者：微信文章
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引言

当行政权以“国家紧急状态”为名进入贸易政策领域，关税便不再只是经济工具，而成为宪法权力结构的试金石。美国最高法院在本案中的裁判，表面上否定的是一项具体关税措施，实质上触及的却是总统权力的边界问题：在缺乏明确立法授权的情况下，行政机关是否可以单方面重构国家的贸易格局？

长期以来，美国总统在国家安全、外交与经济制裁领域拥有较为宽泛的裁量空间。然而，当这种裁量延伸至具有广泛经济与政治影响的“征税”领域时，其正当性基础便不可避免地受到质疑。关税不仅涉及对外贸易安排，更直接关联国内产业结构与财政利益，其性质本身即与国会的立法权密切相连。

在此背景下，最高法院通过适用“重大问题原则”，重新界定了紧急经济权力的外延，并强调征税权的民主授权属性。本案因此成为近年来美国行政法与宪法分权理论交汇的重要节点，其影响势必延伸至未来行政行为的合法性审查与国会授权立法的结构设计之中。

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案件过程

2025年2月，美国总统特朗普以打击跨国毒品贩运和缩减贸易逆差为由，宣布进入紧急状态，依据IEEPA对部分国家和全体国家加征关税。2月9日，特朗普政府根据《毒品贩运紧急状态令》（Trafficking Tariff Proclamation）对来自加拿大、墨西哥的进口商品普遍加征25%关税，对中国进口加征10%。4月2日，总统又签署所谓“解放日关税”命令，将对美国所有贸易伙伴（除少数例外）统一征收10%关税（并对个别国家和产品提高到更高税率）。这些关税措施均以IEEPA为依据，称应对“非常和紧急的外部威胁”。

关税公布后，多方迅速提起诉讼。2025年4月14日，V.O.S. Selections等私人进口商在国际贸易法院（CIT）起诉，称上述关税违法；4月23日，多个州政府（俄勒冈等）作为原告加入诉讼[1]。同年5月29日，哥伦比亚特区地方法院（Contreras法官）在Learning Resources, Inc.等进口商诉特朗普案中，拒绝将案件移送CIT，并对关税发出临时禁令（认定IEEPA并未授权如此征税）[2]。几乎同时，5月28日，CIT三人合议庭在V.O.S.案中也判决关税超越IEEPA权力，永久禁止征税。政府当日即对这两案上诉，要求联邦巡回法院加速审理并中止执行原裁决。

2025年8月29日，联邦巡回法院全体法官（en banc）在V.O.S.案中维持了CIT判决（意见由Jones法官撰写），确认IEEPA不授权关税。9月，最高法院受理Learning Resources诉特朗普案和V.O.S.诉特朗普案的合并上诉（均为判决前请愿，即“certiorari before judgment”），9月9日正式批准集中审理。法庭于11月5日举行口头辩论。2026年2月20日，美国最高法院在Learning Resources, Inc. v. Trump（607 U.S. ___ (2026)）一案中以6比3裁定：根据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）出台的特朗普政府大规模关税措施超出总统权限，属违法（6：3，多数意见由首席大法官罗伯茨撰写）。



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最高法院的观点

1.  IEEPA文义与国会权力边界

最高法院多数意见从宪法架构和法条含义两方面出发，明确将关税视为国会专属的立法权。多位法官观点一致认为，“征收关税”本质上属于《宪法》第一条所赋予国会的权力范畴。多数意见援引《联邦党人文集》和Nicol v. Ames案（公元1800年）等先例，指出“税收权与立法机关捆绑授予，总统不享有征税的固有权限”。正因如此，政府方在庭上几乎承认总统在平时并无先天征税权，只能依赖国会授权。而IEEPA并未明确授权“征收进口税”。罗伯茨指出，IEEPA列举的总统权能条款（调查、冻结、限制等）“很长，却没有出现‘征收关税’”的字样。如果国会真意赋予如此重要的权力，必会如以往对特殊商品和国家征税时那样明确规定关税上限和程序；IEEPA平淡的“监管进口”措辞不足以构成如此广义授权。

具体来说，多数意见（Roberts首席大法官撰写）重点论证了几大要点：首先，“监管(importation)”一词的通常意义并不包含征税：它指向管理或限制进口，而非直接增加政府收入。历史上国会在授权征税时，总是使用诸如“课以税额”或“征税”等明确用语。罗伯茨提出质疑：“既然法规条文本身不含税收字眼，那么‘监管进口’有理由被解读为赋予征税权吗？”他表示在诸多美国法规中，确实有人授权“监管”，但从未有人立法者表示“监管”就等同于“征税”；反之，每当同时涉及监管与征税时，国会都会分别列明、分别授予。因此，仅凭这两个词从字面上推断赋予关税权力，既无先例也无必要。

其次，多数从结构与宪法原则层面考虑：征税权被视为“立法机关的天赋权力（birth-right power）”，属于宪法核心职能。正如法院引用联邦党人文集的意见所述，“国会获得人民钱袋钥匙，行政不能插手”，意义在于财政权归国会独享。首席大法官强调：IEEPA若被解读为允许向出口征税，则还会触及宪法第9条禁令（禁止征收出口税），这一矛盾进一步证明“监管进口”并非征税授权。法院谨慎指出，如果按照政府说法广泛理解，IEEPA将变成一个“半宪法”的法条——既赋予总统明示授权，也违宪，这与司法对法规释义的基本态度背道而驰：对于可能引发违宪结果的解释，法官应当避开而非默认支持。

综上，多数认为，文义及结构分析已足以否定IEEPA关税权。正如分析指出的：“IEEPA未曾提及关税或税额，我们无从在‘监管进口’四字中认出总统可设定关税的权力。我们持IEEPA不授权总统征税的结论”。这一结论不仅参考了条文，还考虑了历史实践（过去半个世纪无一任总统曾依据IEEPA征税）和立法背景。比如，多数提到，“在IEEPA颁布近五十年后，从未有总统根据该法实施关税”这一点，说明其远非普通紧急措施，而是一项前所未见的重大使用。

2.  “重大问题”原则与界限

值得注意的是，罗伯茨在部分意见中援引了“重大问题（major questions）原则”，但这并非多数意见的全部理由。罗伯茨的部分意见（被戈萨奇和芭蕾特赞同）指出，当总统宣称具有“无限制幅度和期限”的权力时，法院更须要求明确授权。该部分认为，此次关税涉及“核心财政权”“巨大的经济与政治影响”，属于典型重大问题范畴。例如，他引用“国会只有在‘显而易见’情况下才会将深远权力隐藏在模糊用语中”这样的原则。政府在庭上提出的紧急状态或外交例外论被罗伯茨驳回：“没有针对紧急法的重大问题例外”，外交事务也不应给予例外。换言之，即使这是一项紧急措施，也不能放宽“要给出明确国会授权”的要求。

需要强调的是，并非所有多数意见均依赖重大问题原则。卡根法官（联合索托马约尔、杰克逊）在同意裁决中明确拒绝这一原则，用传统文义解释即可得出结论：她指出，“‘监管进口’并不自然地包括征税”，而国会在其他法案里已展示了明确授权征税的做法。因此，卡根三人在未适用重大问题原则的情况下，仍同意取消关税。最终，最高法院结论是“IEEPA不授权征税”，而是否适用重大问题原则在多数意见中只有3位大法官认同（罗伯茨-戈萨奇-芭蕾特），其余三位（卡根阵营）则不依赖该原则。

3. 异议意见要点

托马斯法官撰写独立异议，认为即使IEEPA隐含授权，这种宽泛的授权符合其文字，且若成立也应被视为对国会权力的违宪侵犯（违反非委托原则）。他主张“监管进口”可涵盖关税等手段，并抨击多数偏重重大问题原则而忽视文本真意（参见学界评论）。卡瓦诺大法官（联合托马斯、阿利托）也不赞同重大问题原则在此发挥作用，他认为历史和先例表明，征税即是“监管进口”传统方式的一部分，且认为多数不应将宪法核心权力延伸至行政而未察觉真正意图。二位不同意见均主张普通解释即可支持总统权力（或认为IEEPA授权），并对多数法官将紧急法排除在外提出批评，认为这是司法侵入行政权限。

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裁定的后果

最高法院裁定生效后，特朗普政府基于IEEPA的所有关税（即前述毒品贩运关税和解放日关税）均视为违法。具体而言，2025年初以来征收的25%（加墨）和10%（中国及全球）关税必须停止执行，并可向支付此类关税的进口商退款。目前已有近2,000个进口商在国际贸易法院提出退款诉讼（Learning Resources案及其他相关案件）。根据法院意见，这些案件应由国际贸易法院根据28 U.S.C. §1581(i)专属管辖解决。由于IEEPA关税被判非法，之前地区法院（Learning Resources）和联邦巡回法院的部分裁定被撤销或无效，而CIT的决定（V.O.S.案）得到维持。

关税退款问题：裁决未直接要求立即退款，但明确“门已打开”。据Penn-Wharton模型估计，已收关税款项累计超过175亿美元（截至判决日）。美国海关数据也显示截至2025年12月，有1335亿美元待退的关税款。现阶段，进口商可通过联邦海关申诉（Protest/PSD程序）或继续CIT诉讼寻求返还税款。根据WilmerHale分析，进口商如已完成清关入境，可立即提交请愿（Protest）要求退税；如货物已清关但未付税，或已纳税，则需在CIT提起诉讼或加入现有诉讼。各方预计大部分受影响企业都会追讨退款。法院留待下级法院或行政部门处理退款程序，最高法院本身并未裁定具体退款规则。

对现有关税措施的影响：除IEEPA关税外，特朗普政府同时已宣布通过其他法律手段调整关税。判决当天，特朗普签署临时行政令，将全球基准关税率调低至10%（为期150天），并启动美国贸易法下的多项调查（如1974年贸易法第301条和1930年关税法第232条等）以继续征税。因此，法院裁决并未终结所有贸易壁垒政策，但从IEEPA工具途径切断了这条走私关税的主要依托。

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制度性影响：行政权与国会权力边界

此案在制度层面所产生的影响，远不止于一项关税措施的存废问题，而是再次确认了一个宪法结构性原则：征税权属于国会这一立法机关的核心权能。根据美国宪法第一条第八款，课税与关税设定权明确由国会行使。最高法院在本案中所作出的裁判，实际上是在提醒行政部门——即便在“国家紧急状态”的语境下，也不得以概括性授权条款替代明确的立法授权，更不得将紧急权力扩张解释为当然包含征税权。换言之，行政权的政策目标即便具有现实紧迫性，也不能突破宪法对权力配置的基本边界。

从权力结构的角度看，此案为近年来不断扩张的总统单边贸易工具设置了一道清晰的制度阀门。未来任何总统若试图借助类似路径，通过宽泛解释紧急经济权力条款来征收关税，均将面临明确的违宪风险。法院已经表明，在涉及“具有重大经济与政治影响”的领域，除非国会提供清晰、具体且无歧义的授权，否则行政机关不得推定其拥有该项权力。这种表态在客观上提高了行政部门动用紧急经济工具的法律门槛，也增强了司法审查的可预见性。

对国会而言，本案同样具有反思意义。一方面，若立法机关确有意赋予总统在特定紧急情形下征收关税的权限，就必须在相关法案中作出明确规定，而不能依赖概括性表述或通过“沉默”默许权力外延扩张。另一方面，国会也可借此契机重新评估既有授权法案的结构设计，例如是否在《国际紧急经济权力法》（IEEPA）中增加明确的征税条款，或者为紧急经济措施设置更严格的程序条件、时间限制以及国会复核机制，以防止权力在实践中被无限延展。通过制度细化与程序控制，可以在保障国家应急能力的同时，避免对立法权的实质侵蚀。

对于行政部门而言，此案意味着政策工具的运用必须更加依赖具有明确立法依据的条款。例如，《贸易扩展法》第232条、《1974年贸易法》第301条等，均提供了相对清晰的适用前提与程序要求。行政机关若选择这些路径实施贸易措施，必须严格遵守法定调查程序、事实认定标准及公开透明要求，而不能再通过对紧急权力条款的广义解释实现“绕行立法”。这种转变将在一定程度上提升行政决策的合规成本，但也有助于增强政策的合法性基础。

在理论层面，学界普遍认为，本案强化了美国行政决策“民主授权”理念。所谓民主授权，强调重大政策决定应当来源于经民选代表明确表达的立法意志，而非通过行政机关对模糊条款的扩张解释而生成。法院在适用“重大问题原则”时所表达的立场，实质上是在要求立法机关在涉及重大经济结构、产业布局乃至国际贸易格局的议题上承担更直接的政治责任。立法的清晰性，不仅关乎权力分配，也关系到民主问责机制的完整性。

更为重要的是，本案对“重大问题原则”的运用可能产生跨领域影响。凡涉及对宏观经济、能源结构、金融监管、科技产业或国家安全具有广泛深远影响的行政行为，今后都可能面临更为严格的司法审查。法院已经释放出明确信号：在高度政治与经济敏感领域，行政机关不能以概括性授权条款为依据进行制度性重构。此种审查标准的提升，将在一定程度上重塑行政法与宪法之间的互动关系，使司法在权力边界争议中的角色更加凸显。

因此，本案不仅是一场贸易法争议的终结，更是一项关于宪法分权结构的再确认。它向行政机关、立法机关以及司法机关同时发出了信号：在重大公共政策问题上，权力的来源与界限必须清晰可辨，任何超越授权的扩张解释，都将受到宪法层面的严格审视。

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对中国企业的建议

对于中国企业而言，这一判决并不意味着对美贸易风险已经解除，更不意味着关税时代的终结。它所释放出的信号，是美国在贸易政策问题上将更加回到法律授权与程序框架之内运作，但工具并未消失，只是路径可能发生变化。因此，企业在判断形势时，应避免情绪化乐观或悲观，而是回到结构层面的思考。

首先，出口型企业应更加重视自身的合规基础。无论未来美国采取何种法律路径，调查通常都会围绕产品来源、技术构成、补贴情况以及供应链结构展开。如果企业在原材料来源、生产流程、成本构成等方面缺乏清晰、可追溯的记录，一旦遭遇调查，很容易陷入被动。合规能力并不是应急工具，而是一种日常经营能力，应当在平时就加以建设。

其次，在全球布局问题上，应避免简单化的“产地迁移”思维。形式上的转运或轻度加工往往难以真正降低政策风险，反而可能引发新的调查。更稳妥的做法，是在海外建立具有实质生产能力和附加值的布局，使供应链结构本身更加分散、更加稳固。只有当企业具备真实的国际化生产能力时，才谈得上对单一市场政策波动的抵御能力。

再次，在对外签约时，应将关税风险纳入合同安排之中。价格调整机制、税负分担条款、政策变化触发重新谈判的约定，都可以在制度变动时减少纠纷。贸易摩擦已经成为一种长期存在的变量，将其写入合同，比事后争议更为理性。

最后，对于在美国设有子公司或经营实体的企业，应关注当地法律救济路径。此次案件说明，美国司法体系在一定条件下会对行政措施进行严格审查。企业如果具备在当地经营和纳税的身份，应当了解自身是否具备诉讼资格，以及在何种情况下可以通过法律途径维护利益。

（注：图文相关图片由AI生成）



参考资料：

[1]https://www.cafc.uscourts.gov/opinions-orders/25-1812.OPINION.8-29-2025_2566151.pdf

[2] LEARNING RESOURCES, INC. et al v. TRUMP et al, No. 1:2025cv01248 - Document 37 (D.D.C. 2025) :: Justia

https://law.justia.com/cases/federal/district-courts/district-of-columbia/dcdce/1:2025cv01248/279804/37/