美国最高法院关税判决——案情、影响与展望

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美国最高法院关税判决

——案情、影响与展望

当地时间2026年2月20日，美国最高法院在Learning Resources, Inc. v. Trump一案中以6:3裁定特朗普政府基于1977年国际紧急经济权利法（IEEPA）单方面征收的关税超越了法律授予的总统权限。尽管如此，最高法院并未就已经征收的关税是否需要退还以及如何退还发表意见。特朗普政府随即发布行政命令撤销了相应关税，并于同日宣布将根据1974年贸易法对进口商品加征10%临时附加关税——这部分关税已于2月24日生效。

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｜案件信息及最高法院裁决

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案件背景

本案起源于特朗普在第二任期初期针对两类“外来威胁”所采取的措施——一是其所谓是来自加拿大、墨西哥与中国的毒品流入，二是其所谓“长期且巨大的贸易逆差”。特朗普政府据此宣布国家紧急状态，并援引IEEPA第1702(a)(1)(B)条对相关进口商品征收大规模关税。

多家企业及若干州政府提起诉讼，主张IEEPA并未授权总统征收关税。政府的立场是，IEEPA授权总统“regulate … importation”（规制进口），而关税属于一种规制工具，因此征收是合法的。相关案件分别在哥伦比亚特区地方法院和美国国际贸易法院（CIT）立案，最终由最高法院合并审理。

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程序问题

在实体问题之前，法院首先处理了一个技术性但关键的程序问题。根据28 U.S.C. §1581(i)，凡“源于关税法律或其实施”的案件均由美国国际贸易法院（CIT）享有专属管辖权。最高法院认为总统通过修改《美国协调关税表》（HTSUS）实施的措施属于“提供关税的法律”范畴，因此同意相关案件由CIT专属审理。由此，Learning Resources案因地方法院无管辖权而被撤销并发回驳回，而V.O.S. Selections案的判决则被确认。

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实体问题——多数意见

本案实体争点可以概括为：IEEPA中授权总统“regulate… importation”的表述，是否包含了征收关税的权力？多数意见从宪法征税权、重大问题原则和IEEPA文本解释三方面论证了行政部门主张政府有权征收关税的观点是错误的。

首先，多数意见厘清了宪法下的征税权。多数意见援引了美国宪法第1条第8款，该条款明确规定，国会有权“征收税收、关税、进口税和消费税（Taxes, Duties, Imposts and Excises）”。法院重申，关税“显然属于征税权的一部分”。在宪法明确将征税权赋予国会的情况下，总统在和平时期并无固有关税权。政府的解释意味着总统可以通过单方面宣布紧急状态，全面接管贸易与关税政策，且几乎不受金额、期限或范围限制。这将根本性改变长期以来行政与立法在贸易政策上的分工，是不能够接受的。

对于这一问题，政府辩称总统虽然没有征收关税的权力，但其基于IEEPA的授权获得了“监管…进口”的权力。这种隐含授权使得总统可以可在紧急状态框架下，对任何国家、任何产品、以任何税率、在任何期限内征收关税。

随后，首席大法官Roberts，大法官Gorsuch和大法官Barrett认为该案涉及“重大问题原则（Major Questions Doctrine）”。法院援引West Virginia v. EPA、Biden v. Nebraska等判例，强调当行政机关声称获得“高度重大且具有政治与经济影响的权力”时，必须指向“明确而清晰的国会授权”。法院认为，本案主张的总统权力远超一般行政裁量。其政策规模涉及数万亿美元财政影响，并可能改变国家经济结构。近半个世纪以来，从未有总统援引IEEPA征收关税，这种“先例空白”进一步强化了对授权存在性的怀疑。

对于这一问题，政府提出，IEEPA属于“紧急权力法”，应当从宽解释。法院拒绝这一主张，并引用Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer案中Jackson大法官的警示：紧急权力本身容易制造紧急状态。紧急法并不意味着无限授权。法院特别指出，尽管关税涉及外交，宪法明确征收关税的权力属于国会，外交背景并不会改变这一结构性安排。

最后，多数意见认为单从文本解释出发亦无法支持行政机关的立场。在文义解释上，多数意见强调IEEPA授权没有提及关税。IEEPA列举总统可以“investigate, block, regulate, direct and compel, nullify, void, prevent or prohibit”若干交易行为，但并未提及“tariff”或“duty”。在体系解释上，法院指出其他关税授权法中国会一贯明确使用“duty”等术语，并设置金额上限、时间限制与程序条件，而IEEPA中并无类似措辞。同时，法院进一步区分了“规制”（regulation）与“征税”（taxation）——虽然税收可以产生规制效果，但征税权本身是一项独立的财政权力。“规制”通常意指控制和治理，许多法规都授权政府对各方面进行“regulate”，但不能认为它们都允许政府征税。如果“regulate”天然包含征税权，那么IEEPA的授权将与宪法禁止出口税的条款发生冲突。因此，无论从语义、体系解释还是避免违宪的角度出发，法院均认为IEEPA不包含征收关税的授权。

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实体问题——协同及反对意见

Kagan、Sotomayor、Jackson三位自由派大法官同意多数意见，但认为无需依赖重大问题原则。Jackson大法官还特别强调立法史，指出国会制定IEEPA的目的在于资产冻结与经济制裁，而非一般贸易政策工具。

Kavanaugh、Thomas与Alito三位大法官则持反对意见。他们认为IEEPA本质上是一部广泛授权法，在外交与国家安全领域应给予行政更大空间。例如，尼克松总统1971年根据IEEPA前身（《敌国贸易法》）征收关税。他们担忧，过度扩张重大问题原则可能削弱总统应对全球经济风险的能力。Kavanaugh大法官还特别强调了判决关税违法后可能存在的税款退还将引发混乱。

二

｜受到影响的关税

受到本案判决影响的关税限于美国政府基于IEEPA征收的关税，包括以下几部分。

芬太尼关税，也即基于行政命令14193号、14194号和14195号对加拿大、墨西哥和中国征收的关税。这部分关税对中国进口商品原有税率为10%。

对等关税，也即基于行政命令14257号对“来自所有贸易伙伴的所有进口商品”征收的10%的基准关税，以及对部分与美国存在大幅度贸易逆差的国家征收的“对等”关税。这部分关税对中国进口商品原有税率为34%（包括正在实施的10%和暂停征收至2026年11月10日的24%）。

其他相关关税，包括依据IEEPA对巴西征收的关税，以及对委内瑞拉、俄罗斯、伊朗和古巴征收的“次级关税”。

除上述关税之外，美国政府征收的其他关税不受本案判决影响。

三

｜特朗普政府的替代措施

判决公布后，特朗普政府发布了终止IEEPA关税的行政命令，并于同日宣布将根据1974年《贸易法》第122条对全球征收10%的关税。尽管特朗普在21日又通过其社交媒体平台Truth Social发帖称会将关税提高到15%，但2月24日落地的关税税率仍未10%。路透社等多家媒体报导称，白宫正在努力将税率更新为15%以反映特朗普的声明，但这一变化何时生效尚不能确定。美国政府还可能采取诸多其他措施以替代被宣布非法的IEEPA关税。

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122关税

“122关税”是指依据1974年贸易法第122条实施的进口限制措施。该条款授权总统在美国出现“严重而巨大的国际收支失衡”、“美元面临迫切且显著的贬值风险”或“与其他国家合作纠正国际收支失衡”的“根本性的国际支付问题”时，可在无需事先调查程序的情况下，在不超过150天的期限内采取临时性进口限制，包括加征不超过15%的临时附加关税。如果总统认为实施进口限制会损害美国国家利益，可以选择不采取措施，但必须立即向国会报告并与顾问组进行磋商。

122关税本质上是一种“短期缓冲机制”，如需延长或转为长期措施则必须通过其他法定路径或获得国会支持。目前，特朗普政府已经迅速转向了第122条作为替代，一方面维持了对外谈判筹码，另一方面为后续启动232或301程序争取时间，以重建IEEPA关税体系。

新设的122关税同样存在合法性疑问。政府声称援引第122条是为了解决美国巨额贸易逆差的必要手段，但“贸易逆差”并第122条所指向的“国际收支平衡”——第122条的另一项条款授权总统采取临时性措施处理“贸易顺差”带来的“根本性的国际支付”问题，因此二者不能混为一谈。事实上，政府在联邦巡回上诉法院的相关诉讼中已经承认了第122条“不适用于当前情况，因为总统在宣布紧急状态时所关注的问题源于贸易逆差，而贸易逆差在概念上与国际收支逆差截然不同。”尽管政府在最高法院审理中放弃了这一论点，但现在的理由是难以自圆其说的。

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232关税

“232关税”是指依据1962年贸易扩展法第232条实施的进口限制措施。该条款授权美国总统在进口被认定为可能威胁国家安全的情况下，对进入美国的特定商品或产业实施关税或配额措施。其启动需要美国商务部主导对某一产品是否构成国家安全风险进行调查，调查期最长可达270天。一旦调查认定存在风险，总统便可单方面设定调整关税或进口限制。由于涉及国家安全问题，司法审查的空间通常较小。

目前，232条款已经被用于对钢铁、铝、铜制品征收约50%的关税，以及对汽车零部件、半导体（特定芯片）等产品征收约25%的关税，这些关税不受最高法院判决的影响。同时，在特朗普政府主导下，美国商务部已经在依据232条款对矿产、药品、医疗设备、无人机、机器人及工业机械等产品进行调查。

在IEEPA关税被推翻后，特朗普政府进一步加快了现有232调查的推进。据华尔街时报报导，消息人士称特朗普已经考虑对大型电池、铸铁及铁制配件、塑胶管道、工业化学品，以及电网和电信设备等行业加征新的232关税。

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301关税

“301关税”是指依据1974年贸易法第301条开展的调查和贸易救济措施。该条款授权美国贸易代表办公室（USTR）对外国政府、企业或行业“不合理”或“歧视性”的贸易行为进行调查并采取对等措施，以保护美国的国内企业和技术利益。根据第301条征收的关税最长可持续四年，但可以无限次延期。301关税程序要求USTR先展开调查、发布报告，然后再征求公众意见，最终决定是否采取关税等措施。

自2018年中美贸易战起，美国共向中国主要加征了四次301关税（清单1，清单2，清单3，清单4A），并且在四年调整期上调了部分加征税率。目前，特朗普政府针对中国的301关税措施包括电动汽车及其零部件、太阳能电池及其组件、钢铁和铝产品、特定关键矿物、半导体产品、医疗用品等产品类别。同时，美国正在对中国半导体、海事、物流和造船等领域进行第301条调查。这些进展表明301条款仍是特朗普政府贸易政策工具箱中的核心机制之一，其影响可能继续扩大至供应链更前沿的领域。

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338关税

“338关税”是指依据1930年关税法第338条授权的总统对任何“歧视”美国贸易的国家进口商品征收的关税。该条款授权对美国商业实施不公平歧视的贸易措施的国家征收最高50%的关税，且对期限没有限制，上限较高。338条款指示国际贸易委员会“查明并随时了解”是否存在歧视行为，并“将此事连同建议一并提交总统”，但法律界尚不清楚这是否是征收关税的程序性前提条件。

历史上，338条款从未被实际运用，但特朗普政策团队内部及部分智库报告中曾提及该条作为“备选工具”。尽管338条款面临强劲的法律挑战，包括因缺乏先例所导致的法律模糊，潜在的WTO风险，以及本案中“重大问题原则”对国会授权的限制，但即便未曾实际使用，其“最高50%”的潜在威胁也具有相当的谈判震慑效果。

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201关税

“201关税”是指依据1974年贸易法第201条采取的临时“保障措施（safeguard measures）”，允许美国总统对严重损害国内产业的进口商品征收关税或配额，其目的是帮助美国产业调整以应对进口竞争。这些关税首先由国内产业向美国国际贸易委员会（ITC）申请，由ITC调查是否存在相应的国内产业损害，并在认定后向总统提出救济建议，由总统决定是否采取以及采取何种救济措施。201关税的期限最长为四年，并可延长至八年。

特朗普政府曾在第一任期内依据201条款对太阳能电池及其组件以及大型家用洗衣机征收201关税——这被视为特朗普“美国优先”贸易政策的早期标志。截至目前，特朗普政府尚未宣布新的201措施。但因为201关税在法律上不存在太多争议，如果特朗普政府未来选择更加稳健而非更高争议的路径，那么201关税可能重新成为关键工具之一。

四

｜特朗普政府的替代措施

本次最高法院判决虽然否定了特朗普基于IEEPA所设定的关税，但其在制度层面的影响则不限于具体税率的存废，而是一场对于关税权力结构的重构。在中美经济关系日趋复杂、对立氛围日益加剧的当前，这一判决将对中美贸易的未来产生深远影响。

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短期影响：150天施压下的谈判窗口

从策略上看，特朗普在IEEPA关税无效后开征的10% 122关税并非是为了直接重建IEEPA关税体系，而是为了创造一个谈判窗口期。

首先，无需国会授权的关税措施赋予了特朗普极大的行政自由度。上限15%的关税税率也具有足够的威慑力，能够为谈判对象制造一个“要么在150天内达成新协议，要么面临无限期232/301调查”的压力真空。

其次，150天的最长期限也提供了足够的灵活性。若在期限内达成协议，122关税可在到期后作为谈判筹码自行撤销。若未达成协议，特朗普可以直接启动232条款或301条款的调查程序。依据这些程序形成的关税法律基础将更为稳固，也更加难以推翻。

最后，尽管本次122关税可能存在法律瑕疵，在150天的时间内，美国司法体系也很难产生有拘束力的最终判决。即便后续司法判决认定了本次122关税违法，参照本次判决中最高法院对退还税款相关问题的回避，救济途径也不甚明确。这使得窗口期内的关税压力几乎是不可被挑战的。

从时间节奏来看，2026年上半年可能成为特朗普政府与各国贸易谈判的高频期。为了进一步“极限施压”，不排除特朗普政府后续采取更加激进的贸易措施推动谈判进程。

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中期影响：关税结构“精细化”

最高法院在本案强调两点：其一，宪法将征税权明确赋予国会；其二，当行政机关主张具有重大经济与政治影响的权力时，必须有清晰明确的国会授权。随着最高法院宣布总统无权基于IEEPA征收关税，当前特朗普政府能够动用的关税工具基本只包括上述122关税、232关税、301关税、338关税和201关税。这实际上宣告了“一揽子、全税目”关税时代的终结——特朗普政府不再能通过一纸行政命令对整个国家乃至全球输美商品征收关税。

目前，除122关税和尚不明朗的338关税外，232关税（国家安全）、301关税（歧视性贸易行为）和201关税（产业保护）都需要政府针对特定情形开展调查。这一方面限制了特朗普的总统权力，另一方面迫使关税征收回到碎片化、精细化、程序化的路径。

对中国企业而言，尽管关税压力有所降低，但今后挑战相应贸易政策的难度显著将会提高。在IEEPA关税时代，因为大量关税建立在单一法律基础之上，一场胜诉即可将其整体推翻。但在未来潜在的碎片化结构下，企业将不得不在多个战场分别挑战不同政府部门独立调查、独立裁量的征税基础，诉讼成本与时间成本将大幅上升。

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长期影响：“长臂关税”与供应链剥离

尽管特朗普政府目前剩余的关税工具大多具有较高门槛，但从政策现实看，行政当局如果要继续在对华贸易结构上施压、脱钩，完全可能选择其他潜在路径。以美国目前征收的“次级关税”为例——虽然这类关税目前对华直接影响较小，但其实施逻辑能够为预测美国未来潜在贸易措施提供思路。

在直接关税门槛较高的情况下，我们大胆预测美国政府可能将征税对象从“某一国家的产品”转向“具有特定供应链属性的产品”，通过对含有中国关键原材料或核心零部件的产品征收“长臂关税”以达成中美贸易施压和脱钩。

这种将“国别属性”转向“供应链属性”的关税措施在现有法律框架下是可行的。以301关税为例，其核心针对的是外国的不公平贸易行为。传统上，该条款的施行逻辑是“某国实施不公平贸易政策”则“对该国某些或全部商品征税”。因为301条款的关键不是“国别”而是“行为”，如果USTR能够认定含有中国原材料或核心零部件的某类产品具有不公平贸易行为，则理论上可以将供应链结构认定为不公平贸易实践的结果，进而以产品属性而非单一原产国为征税标准。同理，232关税针对的是对美国国家安全的威胁。如果美国商务部将包含特定供应链的产品认定为对美国国家安全构成威胁，例如包含特定外国核心原材料或零部件，则对这些产品进行征税同样是可行的。

随着贸易战进入“微观溯源”时代，“原产国”概念将被弱化，而“供应链”概念将被强化并对全球产业结构的划分与重组带来重大影响——传统关税的影响主要是成本上涨，企业可以通过转嫁价格、调整产地等方式进行规避。“长臂关税”则意味着企业规避关税需要从供应链结构层面进行调整，在产品设计、关键原材料、上下游加工产业等资本性投资方面进行重建，带来不可逆的结构性成本。这将比以往所有的关税政策都更具长期冲击力。



洪佳杨｜合伙人

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洪佳杨律师是美国纽约州执业律师。他的主要执业领域为美国监管合规，主要包括出口管制、经济制裁、政府调查、金融/反洗钱合规以及在线平台运营相关的监管合规工作等。

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