建立绿色保险制度势在必行

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来源：中国环境报

国家环保总局和中国保监会近日联合制定《关于环境污染责任保险的指导意见》，提出在“十一五”期间初步建立环境污染责任保险制度，并在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范。这标志着我国环境经济政策体系建设又迈出了重要一步，是推进环境保护历史性转变的又一重要举措。
    我国已经进入环境污染事故高发期。据中国绿色国民经济核算研究报告估算，我国2007年因环境污染造成的损失，相当于当年国内生产总值的6％。许多大型重化工业项目布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，并且相应的防范机制存在缺陷，严重威胁公众健康和社会稳定。我国现有的环境纠纷解决途径主要是民事诉讼和行政调解，污染受害者不仅需要承担高昂的诉讼费、付出大量时间和精力，而且在索赔过程中困难重重，引发了很多社会矛盾。因此，现实迫切要求建立有效的环境污染责任保险制度。

    推行绿色保险制度，是我国加强环境监管能力的现实需要。近几年来，从第一次关停未进行环评的投资超过千亿元的特大建设项目到圆明园听证会，再到区域限批、流域限批，大量实践证明，要解决当前的环境污染问题，不能仅仅依靠单纯的行政手段，必须采取法律、经济、技术和必要的行政手段来共同应对，而绿色保险，正是正在大力推行的环境经济政策中的重要一环。

    发达国家较为完善的环境保险制度也为我们的实践提供了有益的借鉴。目前，在世界各主要发达国家，环境污染责任保险业务和保险制度已进入较为成熟的阶段，特别是美国和法国获得很大发展，已经成为各国通过社会化途径解决环境损害赔偿问题的主要方式之一。数据表明，目前全球环境污染责任保险总保费已超过20亿美元。

    环境责任保险是一项利在社会、惠及百姓的制度。

    一是可以降低纠纷成本，维护公众利益。在众多的环境纠纷中，由于侵权人的赔偿能力不足，再加上高昂的诉讼费用和旷日持久的诉讼过程，使很多受害人得不到足额赔偿，甚至有的根本得不到赔偿。开办环境责任保险，由保险人承担被保险人的经济赔偿责任，能够降低环境纠纷的交易成本，及时、有效地保护公民权益。

    二是有助于分散企业的经营风险，提高环境管理水平。环境污染事故具有受害地区广、受害人数多、赔偿数额大的特点，污染企业一般无力承担赔偿，即使能承担，也会因赔偿数额巨大而影响企业正常生产经营和发展。通过环境责任保险，企业可以用少量确定性的支出(保费)来减少未来的不确定性支出，保证生产、经营的持续稳定进行。与此同时，保险公司的介入，将督促投保企业遵守环保政策法规，提高环境管理水平。

    三是有利于市场的完善。参加环境责任保险需要一定的资金，这对于那些存在环境污染隐患的产业而言，无疑是抬高了企业进入的门槛。如果缺乏有效的风险转移机制，对于市场体系的完善极为不利。

    最后，有利于扩大治理环境污染的参与主体。面对环境保护与经济社会发展的日益高度融合，做好环保工作，不能只是依靠政府和环保部门，需要全社会积极参与，从各自的职能出发，建立一整套有利于环境保护的社会制度，而保险公司及其监管部门的加入，将会有力推动环境保护社会制度的建立和完善，更多更好地依靠法律、经济、技术和必要的行政手段加强环境保护和环境监管，加快推进历史性转变。

    当前，建立绿色保险制度应在以下方面取得进展。一是积极推动相关领域的立法工作，确定环境污染责任保险的法律地位，在各项环保法律法规中增加“环境污染责任保险”条款；二是明确现阶段环境污染责任保险的承保标的以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主。试点工作先期应选择环境危害大、最易发生污染事故和损失容易确定的行业、企业和地区；三是环保部门、保险监管部门和保险机构各司其职。环保部门提出企业投保目录以及损害赔偿标准；保险公司开发环境责任险产品，合理确定责任范围，分类厘定费率。保险监管部门制定行业规范，进行市场监管；四是环保部门和保险监管部门要建立环境事故勘查与责任认定机制、规范的理赔程序和信息公开制度。

    此次绿色保险制度的出台，是继2007年7月推行“绿色信贷”以后推出的第二项环境经济政策。经过半年多的努力，“绿色信贷”已经取得了阶段性、局部性的成果。我们相信，绿色保险同样会是一项经济和环境“双赢”的制度。

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体制原因外仍存四难题 绿色信贷仍面临诸多困难

来源：中国经济时报

国家环保总局副局长潘岳称，除了体制原因，还存在四个技术难题

    国家环保总局副局长潘岳日前通报了绿色信贷第一阶段的进展。他表示，经过半年的推进，绿色信贷取得了阶段性、局部性成果，但与预期目标相比还有不小的距离，大面积推进还面临着不少制度性和技术性的困难。环保总局希望能够和各金融部门继续通力合作，为建立成熟的绿色信贷机制而努力。

　　离预期目标尚有距离

    ２００７年７月，环保总局、人民银行、银监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，标志着绿色信贷这一经济手段全面进入我国污染减排的主战场。据了解，政策发布后，得到了大部分地区金融系统和环保部门的回应。

    据潘岳介绍，“绿色信贷”出台后第一批遭遇信贷限制的是部分被国家环保总局流域限批的环境违规企业。中国银监会２００７年７月向各商业银行转发了因未履行环评审批手续、不执行“三同时”、超标排污、使用淘汰类生产工艺等环境违法行为被国家环保总局处罚的３８家违法企业名单和流域限批的地方及相关企业名单，有１２家企业在申请贷款方面受到了当地金融机构的限制。

    潘岳说，一些省份的金融机构积极支持环境执法，对国家环保总局处罚的企业采取了严格的停贷限贷措施，值得赞赏；此外，一些地方政府也推动了绿色信贷的实施。他表示，中央金融监管部门和部分金融机构的大力支持是绿色信贷政策得以启动推行的重要因素。

    继联合发布绿色信贷后，银监会相继于２００７年７月和２００７年１１月发布了《关于防范和控制高耗能高污染行业贷款风险的通知》和《节能减排授信工作指导意见》，要求各银行业金融机构积极配合环保部门，认真执行国家控制“两高”项目的产业政策和准入条件，并根据借款项目对环境影响的程度大小，按ＡＢＣ三类，实行分类管理。

    在商业银行中，中国工商银行于去年９月率先出台了《关于推进“绿色信贷”建设的意见》，提出要建立信贷的“环保一票否决制”，对不符合环保政策的项目不发放贷款，对列入“区域限批”、“流域限批”地区的企业和项目，在解限前暂停一切形式的信贷支持等要求。工商银行系统对法人客户进行了“环保信息标识”，初步形成了客户环保风险数据库。工行现有贷款余额的近６万户法人客户中，已有约４．７万户录入了环保信息标识。

    作为国家政策性银行，国家开发银行一方面严格控制向“两高”行业贷款，另一方面建立了“节能减排专项贷款”，着重支持水污染治理工程、燃煤电厂二氧化硫治理工程等八个方面，环保贷款发放额年均增长３５．６％。到２００７年底，国家开发银行的１５家分行已经支持的环保项目贷款达３００亿元，其中江苏分行与江苏省政府合作，在无锡等地计划安排太湖污染治理投资４５亿元。

    与此同时，国家环保总局向中国人民银行征信管理局提供了３万多条企业环境违法信息，供商业银行据此采取停贷或限贷措施。据人民银行征信管理局透露，由于违法排污、建设项目未通过环评审批等原因，还有一些企业受到信贷限制。

    然而，潘岳强调，绿色信贷目前只是取得了局部性、阶段性的成果，与预期的目标相比还有不小的距离。主要原因是，仍有一些省份和金融机构，并没有执行实质性的绿色信贷政策；有些即使实行了，也仅仅停留在表面。这一方面是因为绿色信贷刚刚起步，还面临着认识、基础和信息等多重制约；另一方面，高污染高能耗行业由于得到一些地方的政策保护，还有利可图，有些甚至是短期的暴利行业，因而很难大幅度削减信贷规模。他认为，改变这一现状，需要全局性的艰苦努力。

    破解绿色信贷推进之难

    潘岳分析，除了体制原因，绿色信贷政策的推进还存在四个技术难题：一是相当多的中小型污染企业采取民间融资或者自筹资金，基本上不向金融机构贷款，绿色信贷对这些量大面广的污染企业尚不能发挥制约作用。二是信息沟通机制和有效性有待完善，一些地方环保部门发布的企业环境违法信息针对性不强、时效性不够，不能适应银行审查信贷申请的具体需要，影响绿色信贷执行效果；同时，商业银行还不能提供使用环境信息的反馈情况，没有真正做到数据共享；商业银行缺乏绿色信贷的专门人员、机构及制度，信贷工作人员对环保法律法规、政策了解不足，制约了绿色信贷深入。三是“绿色信贷”的标准多为综合性、原则性，缺少具体的绿色信贷指导目录、环境风险评级标准等，商业银行难以制定相关的监管措施及内部实施细则，降低了“绿色信贷”措施的可操作性。四是缺少推进绿色信贷的激励机制，对于环境保护做得好的企业缺少鼓励性经济扶持政策，不能有效吸引银行业支持环保项目。

    环保总局将从三个方面来应对这些问题：一是进一步完善环保与金融部门的信息沟通和共享机制。环保总局与银监会签订了两部门的“信息交流与共享协议”，首次建立国家环保部门与宏观经济部门的信息共享机制。

    二是要加强对商业银行和政策性银行的信贷指导。充分借鉴国际上比较成熟的环保信贷准则——国际金融公司提出的“赤道原则”及其主要行业的环境、健康和安全指南，制定出适合我国国情的绿色信贷指导目录、污染行业信贷指南，既引导银行投资环境友好型产业和项目，又限制对污染环境破坏生态项目的信贷。要研究划分企业环境违法和环境风险等级，更好地为银行评贷审贷提供支持。

    三是加快环境经济政策制定，与环保信贷政策形成合力。继续加快研究环境税、生态补偿、绿色证券、绿色贸易、环境污染责任保险等环境经济政策，创造绿色信贷“生根发芽”的政策环境，以经济利益杠杆调节企业环境行为，遏制我国经济增长过高的环境代价，为落实科学发展观提供坚实的制度支撑。（刘树铎）