【一带一路·观察】如何看待美乌矿产资源协议?

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作者：微信文章




当地时间2025年4月30日，在延迟61天之后，美国与乌克兰终于正式签署了修订版的《乌克兰政府与美利坚合众国政府关于设立美乌重建投资基金的协议》（Agreement between the Government of Ukraine and the Government of the United States of America on the Establishment of a United States-Ukraine Reconstruction Investment Fund），也就是媒体所谓的“矿产资源协议”。至此，特朗普要求乌克兰以“矿产换援助”的阳谋终于得逞，美国从欧盟、日本等几年前就开始谋划帮助乌克兰重建的盟友中脱颖而出，轻松锁定自身利益。乌克兰的矿产资源储量怎样？特朗普为何对乌克兰的矿产资源念兹在兹？这个协议有哪些主要内容？对乌克兰重建有些什么影响？





乌克兰的矿产资源储量与生产

乌克兰矿产资源丰富，其国土面积虽然只有60.37万平方公里，占地球表面积的0.4%，但其矿产资源储量却几乎占全球的5%。根据中国地质调查局地学文献中心出版的《国外地质调查管理》（2022年第12期）的数据，截至俄罗斯入侵乌克兰以前的2022年2月，乌克兰已发现煤、铁、锰、镍、钛、铀、汞、石墨、耐火土等矿产资源194种，已发现矿床20000多处。其中，7807个矿床共94种矿产具有工业开采价值。据《福布斯乌克兰》2023 年的研究，乌克兰的稀土和其他关键矿产价值可能高达14.8万亿美元。

乌克兰经济部称，该国拥有美国列为关键矿产（对国家安全和经济至关重要）的50种矿产中的22种，主要包括钛、锂、铍、锰、镓、铀等，以及钪、镧、铈、钕、铒、钇等多种稀土资源。



乌克兰地质调查局数据显示，该国钛储量占全球总量的 20%，是世界上重要的钛资源国。在钛产量方面，乌克兰占全球产量的7%。乌克兰的锰矿石储量达21.8 亿吨，占全球储量的10%，曾拥有独联体国家 75% 的锰矿石储量，是全球重要的锰矿资源国。根据Elena Safirova在《THE MINERAL INDUSTRY OF UKRAINE》里的统计，乌克兰是世界第七大锰生产国。而在铁矿石储量方面，乌克兰拥有高达 300 亿吨的储量，占世界总量的五分之一。而按纯铁含量计算，乌克兰的铁矿石储量高达 90 亿吨，占全球总量的 11.6%，仅次于俄罗斯和澳大利亚。在2022年战争爆发前，乌克兰是世界第七大铁矿石生产国。

作为稀缺的战略资源，在锂矿储量上，美国政府估计乌克兰锂储量约 50 万吨，占全球总储量的 3%，是欧洲最大的锂资源地之一。乌克兰已探明的石墨储量约 1900 万吨，占全球 6%，被认为是全球五大主要供应国之一，在2022年战争爆发前，乌克兰是世界第七大石墨生产国。此外，乌克兰还拥有欧洲最大的铀储量，可供全球 40 年的铍储量。

在煤炭储量方面，乌克兰地质调查局的预估是600亿吨左右，其中已探明的储量为 230 亿吨。

在石油储量方面，美国的数据显示，乌克兰大约有 3.95 亿桶原油。在天然气方面，据乌克兰 2022 年测算，该国拥有超 6700 亿立方米的天然气储量，且拥有欧洲第三大页岩气储量，为 1.2 万亿立方米。

乌克兰的非金属矿产资源如高岭土、硫磺、磷酸盐、沸石等也较为丰富。



表1 2014年-2023年乌克兰主要能源产量情况

数据来源：《世界能源统计年鉴2024》



表2 2014年至俄乌战争爆发前乌克兰主要矿产资源产量情况（单位：千公吨）

数据来源：United States Geological Survey网站



图1  1996年以来乌克兰矿石与金属出口占商品出口的比

数据来源：世界银行



特朗普为何觊觎乌克兰矿产资源？

早在2017年，关键矿产就已进入了特朗普的视野，当时在第一个任期里，特朗普就签署了一项关涉关键矿产的行政命令。这些政策理念也引起了继任者拜登的注意。新冠疫情爆发后，全球供应链因疫情封控受到隔阻。2021年初，拜登发布了一项行政命令，其中包括要求国防部长明确来自国外的关键矿产流动风险。

2022年，美国地质调查局发布了一份涵盖了从铝到锆等50种重要矿产清单，在美国地质调查局列出的50种关键矿物中，美国对于其中41种矿产的进口比例达到50%到100%。而中国是其中29种矿产的最大生产国。美国智库报告还称，中国提炼了全球40%到90%的稀土元素、石墨、锂、钴和铜的供应。同一年，时任美国国务院最高经济官员的费尔南德斯领导创建了“矿产安全伙伴关系”，这是一个由15个国家组成的组织，旨在拓宽关键矿产的全球供应链。



2024年11月，美国国务院与包括乌克兰和格陵兰岛在内的15个“关键矿产”出产国组建了一个新论坛，以探讨扩大对这些国家关键矿产的投资。同月，在美国总统选举后，胜选的特朗普要求乌克兰支付5000亿美元，以补偿美国自2022年以来的援助。

2025年1月20日，在特朗普第二个任期的第一天，特朗普就签署了《释放美国能源》的行政命令，详细说明了新政府在关键矿物上的战略。该命令承诺“评估国家对矿产的依赖对国家安全的影响”，并确立美国作为“非燃料矿产的主要生产国和加工国”的地位。

2月3日，特朗普宣布，美国对乌克兰的持续支持将取决于能否获取乌克兰的稀有矿产。不过，这一条件后来被排除在协议之外。

3月4日，特朗普在国会联席会议演讲中誓言将采取“历史性行动”，以在美国“大幅扩大关键矿物和稀土的生产”。3月12日，特朗普签署一项行政命令，拟在五角大楼军事基地建设金属精炼设施，这凸显特朗普对国家安全关键矿物的重视，这也被媒体解读为“提高关键矿产产量和抵消中国行业控制的计划的一部分”。

另外一个因素是，2024年10月，泽连斯基提出了乌克兰“胜利计划”，该计划的五大要点中，其中之一就是“美国和欧盟联合保护乌克兰关键自然资源并共同利用其经济潜力”，泽连斯基希望通过让渡关键矿产资源的权益换取乌克兰的和平保障。相较于领土被俄罗斯吞并，丰富的矿关资源将一无所有，不如通过出让矿产资源的部分权益来换取领土的完整以及持久的和平，泽连斯基这一招虽然屈辱但确实很高明。

于是，特朗普的关键矿产图谋与乌克兰的盘算碰撞出了火花，乌克兰的矿产交易在特朗普上任不久就摆上了桌面。

事实上，法国也看中了乌克兰的矿产资源，比美国更早就与乌克兰展开了矿产资源谈判。据媒体在2月28日引述法国国防部长塞巴斯蒂安・勒科尔尼讲话的报道：法国也在与乌克兰进行谈判，寻求获取乌克兰的关键矿产资源，而且双方之间的谈判已经进行了数月。只不过，鉴于法国的地位以及对乌克兰存亡的保障能力，泽连斯基选择了美国。尽管，美国没有承诺给乌克兰和平保障。



“矿产资源协议”的主要内容

从目前媒体的公开报道看，与2月26日公布拟于2月28签署但最终流产的协议相比，新版协议篇幅有明显的增加，条款内容也有明显的变化。拟2月28日签署的协议正文仅有1185个英文字符，4月30日的新版协议正文则达到了2873个英文字符。原版协议有的内容进行了删除，有的进行了细化完善，有的内容则为新增补充。

总体看，新版协议的主要条款内容如下：

关于所有权与控制权，协议明确规定地下矿产归乌克兰所有，乌克兰领土和领海内的资源全部所有权和控制权归属于乌克兰，乌克兰政府有权自主决定资源开采地点。（Ukraine has, in accordance with international law, sovereignty over its natural resources located in its territory as well as in its territorial waters, in addition to sovereign rights in its exclusive economic zone and continental shelf）

关于基金权益与管理，协议明确双方为平等伙伴关系，基金设立比例为 50:50，乌克兰与美国将共同管理该基金。但协议也明确，“若美国政府在生效日后向乌克兰提供新的军事援助（含武器系统、弹药、技术或训练），则美国合伙人的资本出资将依有限合伙协议，以该军事援助的评估价值相应增加”（If, after the Effective Date, the Government of the United States of America delivers new military assistance to the Government of Ukraine in any form (including the donation of weapons systems, ammunition, technology or training), the capital contribution of the U.S. Partner will be deemed to be increased by the assessed value of such military assistance, in accordance with the LP Agreement.），这也为今后美国权益扩张留下空间。

关于乌克兰的国家财产保护，协议未涉及乌克兰国有企业管理的变动或私有化进程，国有企业将继续归乌克兰所有，例如乌克兰石油和乌克兰能源等公司仍保持国有性质。

关于乌克兰对美债务，协议未提及乌克兰对美国的债务义务，其实施将通过平等合作与投资提升两国经济潜力。

关于协议与乌克兰法律及欧洲一体化进程的一致性，双方确认，协议符合乌克兰宪法与欧洲一体化进程，符合乌克兰国家立法，不违反乌克兰任何国际义务。

关于投资基金资金来源，协议明确，基金将完全由新许可证收入填充，涵盖关键材料以及石油天然气领域项目新许可证资金的 50%，这些资金将在基金成立后纳入预算。已在进行的项目收入或预算收入不包含在该基金内。

关于协议与乌克兰立法变动，协议明确投资基金运作仅需对预算法进行修改，协议本身需得到乌克兰最高拉达的批准。



关于美国的支持，美国助力吸引投资与技术，基金由美国政府通过美国国际开发金融公司（DFC）提供支持，将助力吸引来自美国、欧盟以及其他支持乌克兰对抗俄罗斯的国家的基金和公司的投资与技术。技术转让和开发是协议的重要组成部分，因为乌克兰不仅需要投资，更需要创新。

关于税收保障，基金的收入和捐款在美国和乌克兰均不征税，以确保投资获得最大收益。美国向该基金提供了捐款，除直接资金外，还可能提供新的援助，如为乌克兰提供防空系统。乌克兰则通过新地块的新许可证新租金贡献50%的国家预算收入，若有必要，还可在此基础数额之外额外捐款。

本协议将向其他全球投资者释放信号，表明美国对乌克兰安全、繁荣、重建及融入全球经济架构的支持。协议还将形成鼓励透明、负责且面向未来的投资机制，支持乌克兰经济关键领域发展，助力乌克兰经济复苏。



如何看待美乌“矿产资源协议”

首先，协议锁定并保证了美国的利益。协议第一句话：“鉴于自 2022 年 2 月俄罗斯全面入侵乌克兰以来，美国向乌克兰提供了大量财政和物质支持”（WHEREAS, the United States of America has provided significant financial and material support to Ukraine since Russia's full-scale invasion of Ukraine in February 2022），可谓开宗明义，将美国寻求援助回报的意图做了直白的表达。而且，协议规定该协议与乌克兰在欧洲一体化进程中所承担的义务不存在冲突和分歧，也就是说，如果乌克兰将来加入欧盟所产生的责任和义务，不能危及该基金的正常运作；与其他国家的债务纠纷也不能动用该基金的钱来偿还，这就使得其他债权国家很难要求乌克兰用这支基金的收益来偿还其所欠的债务，而美国则比较容易地“将美国纳税人的钱收回来”。

其次，协议具有排他性，美国在乌克兰重建中占得先机。协议第五句话“鉴于美利坚合众国和乌克兰希望确保那些在冲突中对乌克兰采取不利行动的国家和其他方，不会从乌克兰持久和平后的重建中获益”（WHEREAS, the United States of America and Ukraine wish to ensure that those States and other persons that have acted adversely to Ukraine in the conflict do not benefit from the reconstruction of Ukraine following a lasting peace），换句话说，在俄乌战争中，但凡那些没有明确谴责俄罗斯入侵乌克兰，或者没有对乌克兰给予援助的国家，都有可能被认定为对乌克兰具有敌对性质的国家，这些国家将被排除在乌克兰重建活动之外，失去与乌方进行经济合作的机会。而且，美国通过基金掌握了乌克兰大量重建资金的投向，投给谁这将由美国定夺。

再次，协议获得极大的特权，甚至高于乌国内法律，严重侵蚀乌克兰的独立性。协议规定，鉴于经济活动将在乌克兰进行，乌克兰政府确保无论未来采纳何种新法或修订法，将持续对合伙企业及其有限合伙人给予不低于本协议规定的优惠待遇。若乌克兰法律与本协议存在不一致，则本协议在不一致范围内优先适用。也就是说，乌克兰政府承诺当本国法律与协议存在冲突时，以本协议规定为准。乌克兰政府不得以国内法为由拒绝履行协议义务。

第四，新版协议与旧版协议相比，对乌克兰而言美国有一定的利益让渡。对于乌克兰方面而言，新版协议尽管没有提到安全保障，但美国放弃了债务与军援还款的要求。在旧版协议中，美方曾一度要求协议设立的基金收入优先偿还此前美对乌援助的债务，随后再用于乌克兰重建。而新版协议同意注资乌克兰基础设施，之后将基金收益优先用于发展乌克兰经济，与2月间的协议草案相比，乌克兰获得的条件相对较好。或许是基于此，乌克兰第一副总理兼经济部长斯维里坚科5月1日在社交媒体上透露，该协议的达成对两国而言“均有利好”。

第五，协议并未明确对乌克兰的安全保障。根据乌克兰网站公布的协议文本，作为乌克兰“核心诉求”的安全保障内容并没有得到明确，美国并没有做出对乌克兰的安全承诺，而且在3月10日，美国国务卿鲁比奥称乌克兰必须在和谈中做出领土让步。

此外，协议或将加剧美欧之间的矛盾分歧。如前所述，法国几个月前就开始与乌克兰进行矿产资源谈判；欧盟也就“关键材料”向乌克兰提出了一项双赢的协议，但美国最终撇开欧盟与乌克兰签署协议。今年2月24日，欧盟工业战略专员塞茹尔内在访问基辅期间就对乌克兰媒体表示，欧洲需要的30种关键矿产中，乌克兰可提供21种，欧盟也就“关键材料”向乌克兰提出一项“双赢”的协议，他表示，欧洲永远不会要求乌方达成任何不具有互惠性质的矿产协议。事实上，这协议也引发了欧洲的焦虑，乌克兰的安全、欧洲的安全还有赖于美国的支持，但这协议又确实让美国在乌克兰重建中捡了一个大便宜，加上特朗普的关税政策以及与欧洲盟友的撕裂，这将使跨大西洋关系更加复杂。

当然，也不可否认，协议通过重建投资基金，乌克兰可以获得资金用于修复被战争破坏的基础设施，促进经济复苏。而且通过协议，美国恢复了对乌克兰的支持，为乌克兰抵抗俄罗斯侵略并获取更多的和平谈判筹码奠定了基础。（完）





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