赵明昊:特朗普2.0“关税战”的布局

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作者：微信文章


“关税战”在特朗普第二任期执政布局中占据核心地位，其影响将会超越经贸领域，给中美关系带来新的冲击。特朗普政府试图借助关税手段，纠正贸易失衡、增加美国收入、促进制造业回流美国，并在边境安全、非法移民、芬太尼治理等方面实现相关目标。特朗普政府“关税战”具有高悬大棒迫使相关国家对美让步、注重实现“反规避”目标、利用关税威胁达成多个政策目标等特征。美国对华“关税战”布局包括“直接战线”和“间接战线”两大模块，呈现“威逼先行、极限讹诈、外线布势、统合施压”的策略特征。特朗普智囊宣扬建立“北美堡垒”“两级关税贸易体系”，对中美关系的影响值得警惕。中国需不断丰富政策工具箱，做好对美“非对称反制”，积极打造新开放格局，为有效应对美国对华遏制战略奠定坚实基础。

特朗普再次执政后，美国政府推出一系列“关税战”举措，除宣布对加拿大、墨西哥、中国等输美商品加征关税外，还针对钢铝铜等特定产业实施贸易限制措施，并推进“对等关税”计划。特朗普宣称，“关税战”有助于纠正贸易失衡、增加美国政府收入、促进制造业回流美国。美国还试图借助关税手段，在边境安全、非法移民、芬太尼治理等方面实现相关目标。“关税战”无疑在特朗普第二任期执政布局中占据核心地位，其影响将会超越经贸政策领域，对中美关系走向带来冲击。



▲2025年4月2日，美国华盛顿，美国总统特朗普宣布国家紧急状态，全面征收关税。（epa/IC photo）

特朗普2.0“关税战”的深层逻辑

与第一任期相比，特朗普第二任期对“关税战”的执念更深。其将19世纪晚期的美国总统威廉·麦金莱称为“关税之王”，高度赞扬麦金莱的关税政策为美国跃升为制造业强国奠定了基础。特朗普多次宣称，关税是“最美好的词汇”，关税可以让美国变得更加富有和强大。美国经济史学家、达特茅斯学院教授道格拉斯·欧文认为，特朗普的保护主义理念是美国政治传统的延续，体现了首任财长亚历山大·汉密尔顿、辉格党创立者亨利·克莱等人对关税的推崇，其要义在于利用关税构建具有保护主义特征的“美国体系”（American System）。综合特朗普、美国政府高官及其核心智囊的观点，关税对于美国的战略性意义主要包括以下三个方面。

第一，关税可为美国政府带来巨额收入，应对美国不断加剧的公共债务危机。美国前贸易代表莱特希泽等人认为，美国实际上有“关税立国”传统，关税在美国成为世界强国的历程中发挥了重要作用。1789—1939年美国联邦政府财政收入来源90%是关税。在特朗普看来，减免关税是美国政府对其他国家进行的“补贴”，导致美国政府的收入越来越依靠国内的所得税，引发公共债务危机。特朗普称，美国并不富有，联邦政府债务规模高达36万亿美元。他希望通过关税收入改善美国政府的财政状况。2025年1月，特朗普在总统就职演说中宣称，将全面改革贸易体系，通过向外国征收关税，让美国公民富裕起来。为此，特朗普决定设立对外税务局，实现“为美国人民创造财富”的目标。该机构由商务部长卢特尼克和财长贝森特领导，旨在管理从外国收取的关税和其他贸易相关的收入。白宫国家经济委员会主任凯文·哈塞特称，通过对中国进口商品加征10%关税，叠加取消800美元以下“小额豁免”机制，美国将在未来10年从中国获得5000亿到1万亿美元关税收入。在特朗普看来，美国政府亟须“减支增收”，增加关税收入可以为特朗普第二任期实施大规模减税创造有利条件。此外，特朗普政府还试图利用关税收入，为其在2025年2月初宣布设立的美国主权财富基金提供支持。

第二，关税是限制外国商品、推动美国制造业振兴的手段。特朗普极为重视贸易平衡问题，希望借助关税减少美国的贸易逆差。他还提出使美国成为制造业第一强国的目标，力图用“关税墙”对美国国内产业加大保护，推动“主街经济”（Main Street，意为传统实体经济）的繁荣。莱特希泽称，中国、德国等利用对美贸易顺差获得巨额财富，导致美国在过去20年流失约20万亿美元资产，美国在半导体和人工智能领域的技术优势被超越，在汽车等行业成为净进口国，美国工人陷入就业岗位锐减、实际工资停滞等困境。2025年3月，特朗普在美国国会发表演讲宣扬自己维护美国钢铁产业的政绩，称“关税不仅是为了保护美国的就业机会，其关乎保护我们国家的灵魂”。特朗普借助关税对钢铝铜等传统产业的“保护”主要是为了巩固选民基本盘，具有突出的政治意涵。此外，特朗普还重视高附加值制造业，如扶持英特尔等芯片制造商以及汽车制造商。他提出，要确保关键产品供应链100%位于美国本土，在美国进行生产的公司将享受15%的企业税率。美国贸易代表贾米森·格里尔称，芯片、制药、关键矿产和稀土是特朗普政府优先关注的产业领域。对于特朗普政府而言，关税本质上也是产业政策，其试图扭转拜登政府时期的补贴型产业政策，转而以关税压力迫使关键产品生产向美国境内转移。美国财长贝森特称，关税只是一种手段，最终目标是促进制造业回流美国，保障美国经济安全。

第三，关税可用于施压他国对美让步，实现“对等”以及其他政策领域的目标。特朗普抱怨，很多国家包括美国的盟友长期“占美国便宜”，美国受到“不公平对待”。2025年2月13日，白宫发布“对等贸易与关税备忘录”称，美国是全球最开放的经济体之一，加权平均关税税率为世界最低，美国对进口设置的壁垒也较少；美国长期遭受贸易伙伴的“不公平对待”，导致出现巨额货物贸易逆差，损害美国工人和产业利益，威胁美国的经济与国家安全。哈塞特提出，美国贸易伙伴的关税水平往往是美国的2—3倍，2023年美国跨国公司向外国政府支付了3700亿美元的增值税和所得税，而在美国运营的外国企业仅向美国政府缴纳了570亿美元税款，这也体现了“不对等”。特朗普试图通过“对等关税”计划，逼迫他国降低对美关税水平，调整所谓“歧视性税收安排”（如增值税和数字服务税），削弱他国政府的补贴、监管、汇率等政策造成的非关税壁垒，为美国企业寻求更大市场空间。此外，特朗普还力图通过高举关税大棒，推动相关国家在边境安全、非法移民、反毒品等方面满足美国的要求，把关税和其他政策议题“挂钩”，将关税威胁作为谈判杠杆。维护美元地位也是特朗普关注的重要议题，他称如果金砖合作机制成员国继续试图削弱美元，美国将采取征收100%关税等报复措施。



▲2025年4月3日，加拿大渥太华，加拿大总理卡尼宣布对美国汽车关税采取反制措施，对等征收25%关税。（reuters/IC photo）

特朗普2.0“关税战”的主要特征

特朗普第二任期对“关税战”的狂热展现了其根深蒂固的经济民族主义特性，这种做法本身也会给美国带来负面影响。特朗普任命的白宫经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰主张将实际关税从2%提升到20%，但他也承认这将给美国带来一定风险。鉴于此，特朗普在推进“关税战”方面，注重通过推迟征收、有条件豁免等方式减少美国的损失，展现所谓“交易的艺术”。也有观点认为，这种做法实际上表明特朗普的关税威胁是“贸易纸老虎”。特朗普政府“关税战”策略的主要特征包括以下几个方面。

第一，大张旗鼓推进关税举措，展现其快速实现竞选承诺的“强人”姿态。2025年1月20日，特朗普执政当天即发布“美国优先贸易政策备忘录”，提出将实施全球性普遍关税、设立对外税务局等举措。其后，美国宣布对加拿大、墨西哥征收25%关税以及对中国加征10%关税。2月10日，特朗普宣布对所有国家输美钢铝产品征收25%关税。2月13日，特朗普称实施“对等关税”计划。特朗普政府也寻求针对汽车、芯片、木材和药品等特定行业采取关税行动。3月初，特朗普要求美国商务部长根据美国《1962年贸易扩展法》启动“232调查”， 以确定进口木材、木料和相关产品对美国国家安全的影响。此举是为相关贸易限制行动预做准备。3月26日，特朗普在白宫签署公告，宣布对进口汽车加征25%关税。特朗普援引《国际应急经济权力法》快速推进一系列关税行动。此举虽然被认为缺乏依据且损害了美国国会在关税问题上制衡总统的能力，但特朗普试图借此塑造美国民众对其政治强势地位的认知。2月9日，哥伦比亚广播公司公布的民调结果显示，特朗普新任期伊始总体上获得美国民众的积极评价，大多数受访者认为特朗普“强硬”“充满活力”“专注”和“高效”，70%的受访者认为特朗普兑现了其在竞选期间的承诺。



▲2025年4月7日，墨西哥总统辛鲍姆表示，不排除对美国25%的钢铁铝制品关税采取对等报复性关税的可能。（rex/IC photo）

第二，高悬大棒但留有余地，迫使相关国家对美让步、输利。特朗普对墨西哥发出关税威胁后，墨总统随即宣布部署10000名国民警卫队队员管控美墨边境等举措，美方决定暂停对墨关税行动。为避免美国对日本的关税施压，日本首相石破茂在访美期间宣布大幅增加对美投资，加大采购液化天然气等美国产品的力度。石破茂团队透露，其在访美前反复研究特朗普想要什么，而且思考如何以更具体、更打动人心的方式夸赞特朗普。2月，印度总理莫迪访问白宫，同意与美国就解决两国贸易“长期不平衡”问题进行谈判，印方承诺增加对美国能源产品、先进武器等采购。在宣布围绕“对等关税”对美国贸易伙伴进行审查的同时，特朗普强调，在正式颁布关税政策前，如果其他国家同意纠正自身政策，部分“对等关税”可能不会实施；政策实施后，若他国认为美对其关税过高，只需主动降低或取消对美关税；若在美国制造产品，则无需支付任何关税。

第三，关税行动注重实现“反规避”目标，尤其是强化对北美经济区的管控。特朗普政府的经贸政策在推进反倾销、反补贴的同时，高度重视“反规避”，即打击中国、俄罗斯等国企业通过第三地贸易规避美国关税的做法。“美国优先贸易政策备忘录”要求美政府机构深入调查通过第三国规避关税问题。2月13日，特朗普在社交媒体发文称，任何国家不管以何种名义通过第三国对美出口商品，只要损害了美国利益，都是不可接受的。在特朗普政府的布局中，北美地区是最为关键的。在特朗普第一任期，美国将《北美自由贸易协定》改造为《美国—墨西哥—加拿大协定》。而在特朗普第二任期，其试图围绕该协定的条款重新进行谈判，针对转口贸易采取新的保护措施，使其他国家无法通过加拿大、墨西哥将其产品向美国倾销。贝森特甚至提出构建“歧视性关税区”“北美堡垒”的构想，力图强化美国对其他国家经贸政策的掌控力。特朗普则多次表示，如果希望规避关税压力，加拿大应考虑成为美国的“第51个州”。

第四，以关税威胁为抓手，实现多领域政策目标。美国对加拿大和墨西哥的“关税战”，在很大程度上是其国内政策的延伸。哈塞特称，美国对加、墨并非“贸易战”，而是一场“毒品战争”；从加、墨边境流入美国的芬太尼每年导致9万人丧命，这是绝对不可接受的。特朗普政府试图借助关税手段在解决芬太尼问题上取得进展。针对欧洲，特朗普政府也希望利用关税威胁达成多个政策目标。总统助理斯蒂芬·米勒称，美国对欧洲出口汽车的增值税和关税高达30%，还有很多非关税壁垒，而欧洲汽车出口至美国仅需支付2.5%的关税，这导致美国汽车行业长期受创，损失大量工作岗位。米勒表示，美国除了希望欧洲调整对美关税，还将施压欧方解决增值税问题，减少对美国大型科技企业的数字税和审查罚款，放宽对美国农产品和汽车等进口。此外，特朗普还试图借助“关税战”，迫使日本、韩国、澳大利亚以及北约盟友等提高军事开支，为美国分担更多的安全成本。

特朗普2.0对华“关税战”的布局

特朗普多次宣扬美国必须赢得所谓“与中国的竞争”，他的很多重要智囊都将中国视为主要对手。莱特希泽妄称，中国是美国面对的“最大地缘政治威胁”，应推动美中两国经济的“战略脱钩”（Strategic Decoupling）。他提出，美国和相关国家应该联合起来建立全新的贸易体系，通过实施“两级关税”实现均衡：一是对非民主国家及实施掠夺性产业政策的国家征收高关税以削减其顺差；二是体系内国家之间实施低关税，同时进行动态调整，允许发展中国家为实现工业化等目标维持短期顺差。显然，这一构想意图在全球经济中孤立中国。

与此同时，一些美国国会议员还在推动取消中国“永久性正常贸易关系”（PNTR）待遇。众议院“中国问题特别委员会”主席约翰·穆莱纳尔称，与中国建立“永久性正常贸易关系”损害了美国的国家利益，侵蚀了美国的制造业基础，并将就业机会转移至美国的主要竞争对手。2025年1月23日，共和党、民主党议员首次在众议院共同提出有关取消中国“永久性正常贸易关系”待遇的法案，要求美国政府针对中国商品单独设立关税标准，对自华进口“战略性商品”征收最低100%的关税，对“非战略性商品”征收最低35%的关税。过去6年，中国商品虽然在美国进口中的占比从20%降至13%，但是在全球出口总额中的占比升至17%，高于特朗普第一任期时的12%。贝森特等人炒作所谓“中国冲击”，指责中国的“产能过剩”问题给美国等国家带来挑战。

在此背景下，特朗普政府的对华关税施压在其“关税战”中占据重要地位，其已采取的很多关税行动实际上都与中国相关。莱特希泽宣扬的对华“战略脱钩”思想对特朗普政府的深层影响不容轻视，美方仍力图减少在关键产品方面的对华依赖，力图依靠关税手段削弱中国在国际产业链中的地位。美国对华“关税战”实际上包括“直接战线”和“间接战线”两大模块，呈现“威逼先行、极限讹诈、外线布势、统合施压”的策略特征。

从“直接战线”看，降低对华贸易逆差，实现中美经贸关系的所谓“对等”与“公平”是特朗普政府的重要目标。美国贸易代表办公室数据显示，2024年美国对华货物贸易逆差为2954亿美元，在美国货物贸易逆差总额中的占比接近25%。贝森特称，中国是美国的军事和经济竞争对手，中国正利用其巨额的贸易顺差推进大规模军事建设，美国需要用关税进行反击，迫使中国进行经济再平衡。截至2025年4月下旬，特朗普政府多次宣布对华商品加征关税，中国出口美国的个别商品累计各种名目的关税已达到245%。特朗普要求美国商务部、贸易代表办公室等机构对中美经贸关系展开调查，包括中国方面落实2020年签署的中美第一阶段经贸协议的情况，中国在技术转让、知识产权等领域之外的“非市场行为及不公平做法”。无疑，特朗普第二任期的对华“关税战”展现出强烈的霸凌性、讹诈性，其试图利用关税威胁彰显对华强硬姿态，迫使中国主动与美国接触，在美国企业收购TikTok等问题上对美方作出让步。特朗普政府将关税工具化、武器化已经到了毫无理性的地步。中方已就美单边加征关税多次阐明立场，对于美方这种毫无意义的关税数字游戏，中方不予理会。

从“间接战线”看，特朗普对加拿大、墨西哥发出关税威胁、加征钢铝铜关税、取消“小额豁免”以及推进“对等关税”计划，也具有很强的针对中国的意图。

第一，在美方压力之下，墨西哥、加拿大或将对中国企业在当地的商业和投资活动进行更多限制。特朗普政府希望墨西哥在对华关税方面与美保持一致。2月下旬，美国商务部长卢特尼克与墨西哥经济部长埃布拉德举行会谈，同意成立美墨工作组解决这一问题。为支持国内产业并安抚特朗普政府，墨西哥总统辛鲍姆已采取行动加大对中国廉价进口商品的限制力度。墨西哥政府推动修改相关法律，扩大本土零部件生产，减少从中国的进口。中国企业在墨投资建厂也遇到一定阻力。加拿大在关键矿产等领域针对中国企业加大国家安全审查力度，对从中国进口的永久磁体、天然石墨等征收高额关税。此外，加拿大跟风美国，炒作中国“产能过剩”对北美地区造成的市场扭曲问题。

第二，特朗普政府在钢铝铜、汽车、芯片、药品等特定产业的关税布局将对中国造成影响。钢铝铜关税表面上主要针对加拿大、墨西哥和巴西，实际上剑指中国。特朗普高度重视维护“钢锈带”“摇摆州”选民的支持，因此提高钢铝铜关税，并强调没有任何例外和豁免，只有美国本土生产的钢铝铜才能免除关税。有分析认为，当前美国从中国直接进口的钢铝份额已降至2%，但中国主要通过转口贸易对美输出相关产品，因此本轮提高钢铝铜关税明显是针对中国。白宫贸易和制造业高级顾问纳瓦罗称，尽管美国拥有丰富的铜储量，但冶炼和精炼能力远落后于中国等竞争对手，中国的铜冶炼产能占全球50%以上，中国利用政府补贴和过剩产能控制全球铜供应链，对美国的国家安全和经济稳定构成直接威胁。特朗普政府酝酿针对成熟制程芯片、药品等产业加征关税，力图借此推动美国企业减少对中国供应链的依赖。

第三，特朗普政府宣布取消“小额豁免”待遇，对中国跨境电商产业链带来挑战。根据美国《贸易便利化和贸易执行法》，800美元以下的进口货物入境美国可享受免关税待遇，也称为“小额豁免”。特朗普政府认为“小额豁免”待遇给中国商品涌入美国提供了漏洞，并加剧了芬太尼及其前体化学品向美国的走私。美国海关和边境保护局估算，2024财年进入美国的小额包裹总量已经高达14亿件，约为2022财年的两倍，其中具有中国背景的企业Temu和希音等在线零售商是主要来源。另据野村控股估算，低值货物在中国对美国出口中所占比例超过10%。特朗普政府取消“小额豁免”的做法，将令中国卖家受到直接冲击，一些跨境电商平台、跨境物流服务商等也会遭受损失。此外，特朗普政府还在考虑将Temu和希音列入美国国土安全部主导的所谓“强迫劳动”清单。这表明美方对华经贸施压进一步瞄准中国的跨境电商和消费品行业。

第四，美国推动的“对等关税”计划对中国转口贸易的影响不容低估。“对等关税”计划是特朗普第二任期经贸政策的主要抓手。在设置“对等关税”时，特朗普政府不仅考虑相关国家对美国产品征收的关税税率，还将考虑这些国家的国内税（如增值税和数字服务税）、汇率操纵、工资压制等因素。根据世界贸易组织统计，2023年美国加权平均关税水平为2.2%。其他一些主要经济体的加权平均关税水平如下：日本1.9%，欧盟2.7%，中国3%，加拿大3.4%，墨西哥3.9%，越南5.1%，巴西6.7%，韩国8.4%，印度12%。如果特朗普政府实施“对等关税”计划，越南、印度、巴西等国受到的美国关税压力将会显著上升，这将对中国与这些国家之间的贸易关系造成延伸性影响，涉及行业包括电气机械、塑料制品、家具、玩具等。

结语

特朗普政府的“关税战”违背世界贸易组织规则，对多边贸易体系构成严重挑战，是“害人害己”的错误做法。摩根士丹利前首席经济学家、美国耶鲁大学高级研究员斯蒂芬·罗奇认为，特朗普的关税政策缺乏对宏观经济学原理的基本认知，武断地将美国自身原因造成的贸易失衡归咎于他国。造成巨额贸易逆差的根源是美国国内过低的储蓄率，而非贸易伙伴之间缺少所谓“对等”。自特朗普第一任期以来，虽然“关税战”持续展开，但美国的货物贸易逆差不减反增。特朗普政府经济政策具有内在矛盾性，关税叠加减税、大规模遣返移民等举措，势必推高美国通胀，政策的不确定性对美国股市的负面影响也在呈现。国际货币基金组织前首席经济学家莫里斯·奥布斯菲警告，“关税战”将推动美元走强和关键中间品价格上涨，导致美国企业的出口进一步下降。过去几年，面对美国发起的“关税战”，中国不畏胁迫、沉着应对，外贸出口展现出较强韧性。当前和今后一个时期，中国需要不断丰富政策工具箱，做好对美“非对称反制”，按照既定部署加快推动各项改革，持续促进对外贸易多元化，积极打造新开放格局，为有效应对美国对华遏制战略奠定更为坚实的基础。

原文标题《赵明昊：特朗普2.0“关税战”的逻辑、特征及布局》，文章来自公众号“当代世界”，原刊于《当代世界》2025年第4期，作者赵明昊，复旦大学美国研究中心副主任、教授，复旦大学一带一路及全球治理研究院高级研究员。

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