IEEPA关税违法之后,特朗普关税何去何从?

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作者：微信文章


最高法院出于平衡司法和行政负担的考虑，没有做出明确的禁令性规定。这使得特朗普关税相关的争议，还要持续好一段日子。

文丨李瀚明

这个春节美国是真的不太平。首先是年二十六的时候国土安全部（DHS）的临时拨款法案到期，使得包括海关CBP在内的整个国土安全部进入了半断粮状态。虽然去年的美丽大法案给了CBP和ICE不少钱，但这些钱在内部分配上更多是用于边境巡逻（CBP中的BP，Border Protection）和抓捕非法移民（ICE），没有给到海关（CBP中的C，Customs）。其次是年初四最高法院判案，讲IEEPA关税没有法律授权，是违法行为。

两者加在一起，搞得美国的海关现在是又没钱又多事，忙着更新征税规则和系统忙得鸡飞狗跳。这对外国出口商和美国进口商有何影响呢？

首先我们从判决书说起。在判决结论中需要留意的是，尽管最高法院承认没有法律授权，但是没有就这个案子判决任何补救（Remedy）或者禁制令（Injunction）——最高法院原文以缺乏管辖权为由，废除（vacated）并发回重审（remanded）了带有禁制令的华盛顿特区联邦地区法院判决（24-1287）；而对于「尚未做出最终决定」（例如是否应该要求CBP将关税退款给进口商）的国际贸易法院判决，最高法院则予以确认（affirmed）。

读者朋友读到这里可以留意到最高法院判决的微妙之处——最高法院认为IEEPA关税违法，但对纠正不做明确要求。换言之，最高法院将皮球踢给了进口商：想要回关税？自己另外告去。至于为什么没有这么做，Kavanaugh大法官在他的不同意见书中提到了这一点。

The United States may be required to refund billions of dollars to importers who paid the IEEPA tariffs, even though some importers may have already passed on costs to consumers or others. As was acknowledged at oral argument, the refund process is likely to be a “mess.”

美国可能需要向已缴纳《国际紧急经济权力法》（IEEPA）关税的进口商退还数十亿美元，即便部分进口商可能已将成本转嫁给消费者或其他方。正如口头辩论中所承认的，退款过程很可能是一团糟。

在这句话中，前半句讲的是“兹事体大”——要退成百上千亿美元的税给进口商；后半句讲的是“一潭浑水”——最高法院千万别往里趟。而根据acknowledged at oral argument这半句话的字面意思，其他大法官显然听懂了他的弦外之音——最高法院是提纲挈领的，是把握原则的，千万别自降身价掺和进去。

这个判决和当年确立违宪审查权的马伯里诉麦迪逊案采用了一样明哲保身的叙事逻辑：我认为你违法了，但是我不下达补救或者禁制，把自己撇清了关系。

这里需要对比的，是1954年的布朗诉皮卡教育局案和1964年的纽约时报诉沙利文案——在这两起案子中，最高法院分别以9比0的全体一致明确推翻了堪萨斯州和阿拉巴马州最高法院的判决。在这两起案子中，最高法院清楚知道，自己判决推翻，是能够得到执行的——当时正值民权运动高潮，联邦政府正在极力打压施行种族隔离的南部各州，甚至不惜出动101空降师和阿肯色州的国民警卫队对峙（小石城事件）、直接接管阿拉巴马州的国民警卫队（挡校门事件），以保证黑人学生在白人学校就读的权利。

但是，现在在关税议题上，任何人都知道联邦政府不会太给最高法院面子（判决后的发展也的确如此，特朗普修改了行政令避开IEEPA，但是没有提及旧税的处理）。这使得案子倒退回马伯里案的情况——判违法但没法执行，就损害了联邦最高法院的威信；不判违法，那也损害了联邦最高法院的威信。思来想去，九个大法官觉得，还是用管辖权这种常见司法手段和稀泥“拖字诀”算了，面子最重要，胳膊拧不过大腿……

所以可以看到的是，虽然各州和企业已经开始准备诉状起诉拿回多收的税，但真正收不收得回来，估计还得拖上几年（甚至大概率拖到下一任总统的任期了）。

这里还有一个问题。对于官僚体系而言，税（也即财政收入）总是越多越好——至于“高税率”和“低税率”，也是在不同的经济环境下，为增加财政收入采取的手段，并不是目的。因此，民主党在国会争执的重点，从来都不是“应不应该收关税”这个实质性问题，而是“收关税这事能不能你总统一人定”这个程序性问题——换言之，民主党在坚持国会的收税权（也就是宪法的规定）。

对于最高法院而言，情况是一样的，如果允许特朗普一人决定关税，那相当于自让权力；这个时候当然要站在立法机构一边，制衡住行政机关。毕竟，“怎么收关税”属于美国官僚体系的内部矛盾——只是共和党和民主党，各自要扯着不同的虎皮为自己壮大声威而已。

那么我们把话说回来。对于和整个官僚体系周旋的民间体系（也就是包括中国出口商、美国进口商和最终消费者在内的集体）而言，真正的问题在于关税整体的走势。宏观来看，随着关税整体流程变长，新关税是否能成事，肯定在过程中有更大的不确定性（例如走301或者232的公示听证流程）的；但是，要想指望既有的关税降下来，那也不现实——正如特朗普即时改征15%关税一样，他必然会将法律（事实上代表两党的共识）赋予他的权限用到尽，而这也是两党希望看到的。

微观来看，之前那种一次性列出上百个国家，连企鹅岛都要收关税，并且还没有结束日期的地图炮式关税政策，大概率不会再持续了——按照1974年贸易法的122条款，对世界各国同时加收，最多只能“双十五”（持续不超过150天，加征不超过15%）；

当然，122条款规定，“双十五”经过国会同意，可以延长；而考虑到现在国会53:47和218:214的比例，延长应该不是问题。因此，15%的额外关税，在中期选举议员就任以前（2027年1月3日前），问题不大；而如果中期选举共和党继续占据多数，那么延长到特朗普任期结束，也不是问题。

除了122条款规定的地图炮关税以外，201、232和301也是常见的关税条款。往年来看，这三个条款的关税要落地，要经过一段时间的公开听证流程；不过，公开听证素来就是在有限的时间内拼谁声音大，而当下美国的产业界，要找几个乐意配合特朗普唱苦情戏的本土制造商，也不困难。因此，未来一段时间，这种走形式，结论先于论据，先射箭后画靶的调查，只会越来越多；公务员也会逐步形成模板，用模板去搞事。

那这就有热闹看了：在接下来的三年中，关税调查会彻底进入流水线模式——为了调查而调查。这会使得公务员有极大的权力：虽然特朗普可以一次性垒上一沓东西，但是决定谁先完成调查，谁后完成调查，调查的结论到底支不支持关税，支持多少关税，事实上全数掌握在公务员的手中。正如我在之前的文章中提的，贸易正在逐渐黑市化一样，关税政策细节的核心决策者，也正在从特朗普转移到公务员手中。

当然，公务员可没那么多时间去调查。在这样的背景下，说客和那些与公务员关系匪浅的人，会通过捉刀代笔获得事实上的制定权（和权力寻租的空间）。这会使得中国和世界各国对关税政策更难琢磨：毕竟，特朗普在明面上，一言一行都在聚光灯下；而公务员和说客更多时候，站在特朗普身后的影子中。
本文仅代表作者个人观点
责任编辑 闫曼 man.yan@ftchinese.com
图片来源 Getty Images
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