如何提高环境立法质量? 从政府工作报告说开去(三)

小柔

　　作者：查玮 日期：2008-03-10
　　国务院总理温家宝在《政府工作报告》中指出，要全面落实依法治国基本方略。加强政府立法，提高立法质量。今年要重点加强改善民生、推进社会建设、节约能源资源、保护生态环境等方面的立法。
　　提高立法质量。温家宝总理一针见血地道出了当前我国法制建设存在的根本性问题。这一问题当前在资源环境立法领域表现相当突出。虽然相关立法和执法部门为解决这一问题长期以来付出了巨大努力，但离适应环境保护和节能减排工作形势的需要，还有着不小差距。
　　如何提高立法质量？就目前的环境保护法律法规来说，抓住细化责任和强化约束力恐怕是问题的关键。
　　中国农工民主党中央委员会向“两会”提交的提案，将环境保护法律法规存在的问题说得明明白白:一边是环境立法爆炸，另一边却是污染与破坏加速；一边是执法权限和范围不断扩大，另一边是违法行为层出不穷；一边是加大重罚严惩的力度，另一边是相当的法律责任条文从来不曾被适用过。
　　法律责任条文不适用，法律制定的笼统化是重要原因。细化责任，是解决这一问题的良方。
　　不仅要对包括政府、相关职能部门、企业等环境保护主体的责任进行概述性、原则性规定，更要具体指明他们各自应承担的具体责任，并明确规定其未按规定履行责任或造成环境污染应给予的处罚。界定中央政府与地方政府环境管理职责，确立地方政府对所辖区域环境保护负主要责任，明确和完善地方政府领导干部环境责任与职位挂钩的规定；在法律条文中要清晰界定责任主体的法律责任；加大处罚力度，避免处罚标准“一刀切”。做到权责统一，建立起有权必有责、用权受监督、失职必受罚的机制。要在重视行政手段的同时，在法律的制定中充分考虑市场规律，将环境经济政策等纳入法律制定范畴，为利用经济手段推进宏观调控、加快产业结构调整、遏制环境污染和生态破坏提供切实可行的法律依据。
　　以节能减排为例。面对艰巨任务和严峻形势，法律的变革和完善必须强调让立法、执法、守法、司法各环节都围绕制度目标的实现进行统筹安排，每个部分、每一项功能都应该成为法律制度有效运行的动力。对政府考核的指标、考核程序、考核后果等内容应以法律的形式形成严密的、具有可操作性的制度并严格实施。
　　解决了立法的责任细化问题，还必须解决执法的强化问题。这就要求必须在立法的过程中加大惩罚性处罚的力度，并赋予环保部门在新形势和新问题下必须具备的执法权限。
　　《水污染防治法》的修订是一次成功的实践。较之现行的水污染防治法，《水污染防治法》修订案凸显了更大的刚性。加大了水污染违法的成本。现行水污染防治法对水污染事故处罚的最高限额是100万元，而新法规定:对造成一般或者较大水污染事故的，按照所造成的直接损失的20％计算罚款；对造成重大或者特大事故的，按照所造成的直接损失的30％进行罚款。
　　此外，河北省人民政府近日公布的《河北省环境污染防治监督管理办法》，赋予了环保部门在发现排污单位造成或可能造成严重环境污染时，可以对产生污染物的设施和相关物品采取暂扣、封存措施的权力。增强执行力，才能保障法律执行的效果，维护法律的权威和尊严。
　　强调立法中的责任细化和执行强化，才能有效提高环境保护立法的质量，消除重原则性立法轻操作性制度建设、重行政手段轻市场机制、重事先审批轻过程控制、重运动式执法轻常规型管理、重企业追究轻政府责任等弱点。使法律成为保护环境的坚实后盾和保障。
　　不论是产业结构的调整、还是体制性障碍的排除，不论是价值规律的应用、还是生态补偿的实施，不论是投入机制的建立、还是监管措施的采用，其基本前提都必须是有合理的制度安排和法律保障。而立法的细致与执行力的增强，无疑是两个至关重要的环节。

《中国环境报》2008-3-10