特朗普关税大厦的坍塌(上)最高法院釜底抽薪;中国成意外赢家

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作者：微信文章
兔主席/tuzhuxi



目录：

一、最高法院裁决IEEPA关税非法后的即刻影响（不考虑特朗普的应对措施）

二、特朗普的应对——“第122条”临时关税

三、特朗普为什么可以依据“第122条”加征临时关税？是否有法律风险？

四、基于“第122条”征收临时关税的局限性

五、特朗普以“第122条”为依据加征临时关税后的影响



正文：



上周五（2026年2月20日）发生了一件超市场预期，且需要各方慢慢理解消化的大事——美国最高法院以6票赞成、3票反对作出裁决，认定特朗普无权基于《国际紧急经济权力法》（IEEPA）对世界各国加征关税。

这意味着什么呢？意味着特朗普第二任政府以来确立的整个关税框架都被颠覆——包括去年2月以芬太尼为名义对中国、加拿大、墨西哥加征的关税，包括4月2日“解放日”之后对各国加征的“对等关税”，包括特朗普过去一年里进行的绝大多数关税威胁——之前的标准套路是，特朗普在社交媒体发帖，威胁对某国加征关税，逼迫对方屈从，或进入谈判状态。如果对方不就范，立即加征关税。在使用所有胁迫手段时，特朗普依赖的都是IEEPA。最高法院的裁决，相当于釜底抽薪，把“大棒”从特朗普手里收回。而特朗普政府在第二任政府用一整年搭建起来的关税框架，像一栋被爆破的大厦一样突然坍塌。

以下是分析和点评。



一、最高法院裁决IEEPA关税非法后的即刻影响（不考虑特朗普的应对措施）

特朗普第二任政府以来所有基于IEEPA征收的关税自2月24日起立即失效：

1.对中国：IEEPA关税被废止，包括10%的“芬太尼”关税、10%的“对等关税”：

1)特朗普最早于2025年2月援引IEEPA，对中国、加拿大、墨西哥加征“芬太尼关税”，理由是进口芬太尼及有关前体化学品已经构成美国的“公共卫生危机”。对中国商品加征的芬太尼关税最初为10%；2025年3月升至20%；去年10月韩国峰会回调到10%；

2)“对等关税”方面，2025年4月2日，特朗普宣布美国进入“紧急状态”，对中国商品最初加征34%关税，并在反制拉锯中一度升至125%；2025年5月中美达成临时协议，降至10%，后一直延长，有效期至2026年11月10日。目前，这些基于IEEPA的关税全告废止）。

3)此前已经对中国商品实施的其他关税仍将继续有效，包括特朗普第一任内根据1974年《贸易法》第301条加征的关税，以及根据1962年《贸易扩展法》第232条加征的关税，涉及钢铁、铝、汽车及零部件、部分木材和铜产品等，这些仍然保留

4)“小额豁免”参见下文。

2.全球基线10%关税及因不同国家存在差异的“对等/互惠关税”，全部无效

3.欧盟、日本、印度、东南亚等已与美国签署贸易协议的国家：贸易协议本身不能成为美国政府在海关对进口商征收关税的法律依据，因此美方的IEEPA关税无效，如英国10%、欧盟15%、日本15%、韩国15%、印度18%、东南亚国家（如越南、印尼、马来西亚、菲律宾等）的19-20%左右，均告无效。但许多国家和实体与美国还签署了投资承诺协议或框架，如日本的5,500亿美元投资，欧盟的6,000亿美元投资+7500亿美元采购，印度的5000亿美元等。美方认为这些承诺仍然有效，但由于美方的关税基础突然消失，各国需要判定是否要中止进程，等待美方澄清，并需和美方重谈。

4.“小额豁免关税”：特朗普取消了针对所有国家的“小额豁免”（即对原值不超过800美元的进口包裹免税），同样也基于IEEPA。最高法院裁决后，暂停措施立即无效。

5.退税：最高法院的裁决中没有提及如何处理已经收缴的关税，但开启了退税大门：已经缴纳关税的机构可以要求退税，包括发起诉讼。目前潜在退税总额估计在1,300亿至1,750亿美元之间，覆盖特朗普自去年以来征收的所有IEEPA关税。这将给美国造成巨大的混乱。



二、特朗普的应对：“第122条”临时关税

1.表态。对于最高法院的裁决，特朗普恼羞成怒，认为受到了极大的背叛、打击和侮辱，怒斥最高法院法官是“蠢货”和“应声虫”，称他们“极度不爱国，也违背宪法精神”。他还认为这个法律裁决从底层逻辑上十分荒诞，愤怒地表示：“我有权切断与任何国家的所有贸易或商业往来；我可以摧毁贸易，我可以摧毁一个国家。我甚至有权实施可以摧毁外国的禁运令。我可以禁运。我可以随心所欲，但我不能收取1美元，因为说‘法律没这么写，读起来也不是这个意思’。我可以对他们做任何我想做的事，但我不能收钱。所以我有权摧毁一个国家，却不能向他们收取一丁点费用……你们想想看。这多么荒谬？”

确实，美国总统可以去消灭一个国家，但不能对他们收取关税。看上去是不是很奇葩？也并非如此——实际上这是内外有别、双重标准：总统去消灭外国，你消灭的是别人的国家，那随便你怎么消灭都可以；但如果征收关税，那你可能是在对美国进口商、企业、消费者征收费用（目前关税有90%以上由美方企业和消费者承担）。对自己人，那要另当别论。所以，美国这套法律框架体系的原则是内外有别。这也是最高法院法官们的看法。

2.新的全球关税——基于“第122条”的15%。虽然特朗普对最高法院极度不满意，但也只能接受这个裁决。因为他们也知道IEEPA在法律上很牵强，因此从一开始就考虑过IEEPA的替代方案。实际上，他们在过去一年里，尤其是过去几个月，已经花了大量时间进行相关排布。因此，裁决后不久，特朗普于2月24日签署公告，援引1974年《贸易法》第122条，对所有国家进口商品统一加征10%关税，为期150天。2月22日，他又宣布，把这一关税提高到15%。特朗普说，这个新税率“完全合法，且已经通过法律检验”，还表示要在未来几个月内发布新的、符合法律规定的关税。

3.为什么要从10%增加到15%：一开始，特朗普政府基于122条拟定的10%关税，显然参考的是去年4月“解放日”的全球基线关税；但很有可能，一颁布后，他们就发现了问题，因为和美国签署贸易协议的几个最重要伙伴的关税税率都在10%以上，例如欧盟（15%）、日本（15%）、韩国（15%）、印度（18%）。只收10%的话，距离之前的落地税率太远，这些国家相当于什么都没有做就“躺赢”了。特朗普政府可能认为，为了维护脸面，维持威慑作用，支撑后续谈判，还要把关税顶上去，因此将税率统一抬高到第122条法律所能允许的最高值——15%。但这就让英国（10%）等更早签署贸易协议的国家感觉吃了大亏，他们之前的“抢跑”努力相当于作废了——因为哪怕什么都不做，现在也只有15%的关税。



三、特朗普为什么可以依据“第122条”加征临时关税？是否有法律风险？

最高法院认定特朗普不能依据IEEPA加征关税，那他为什么能够根据《1974年贸易法》第122条做同样的事呢？几个原因。

1.IEEPA与“第122条”存在法律上的差异。IEEPA允许总统在紧急状态下调控经济，但条文本身没有特别明确的授权总统征收关税。对于几位保守派法官来说，他们认为特朗普政府拿IEEPA征收关税过于牵强。但“第122条”明确规定：总统可以为应对“重大而且严重”的国际收支失衡问题，加征最高15%的关税。特朗普主张，美国长期存在的巨额贸易逆差，以及美元可能急剧贬值的风险，确实属于“第122条”所说的“根本性国际支付问题”，因此可以适用该条款，而且“第122条”只要求总统作出存在这种贸易失衡的认定，不需要跨部门协调，也不需要启动正式调查，因此是最好的备选方案。

2.现在能收，不代表它是合法的，不代表将来没有后果。IEEPA关税被最高法院裁定非法，给人的最大教训是，白宫可能在相当时间里做一件非法的事情，各方陪跑，但这个事情最后会被推翻。所以，关税现在能够执行，也不代表未来能够接受司法挑战。但是，最高法院只能通过司法发挥作用，因此需要先有诉讼，最高法院通过裁决作出表态。（对IEEPA关税合法性的裁决，就是基于《Learning Resources, Inc. v. Trump》和《Trump v. V.O.S. Selections, Inc.》两个案子。）因此，特朗普政府运用第122条去实施关税，也同样可能遭遇法律诉讼。要考虑的情形：

a)时效性问题：第122条明显有时效性（150天），各方都知道特朗普援引“第122条”加征关税只是权宜之计，延期基本是不可能的（参考下文），下一步特朗普政府的重点是寻找更扎实的法律依据去支持关税体系，对于这个暂时的安排，似乎也没有挑战的必要。

b)退税：但“122条”毕竟有150天的执行期。对于进口商来说，进口商品原值15%不是一笔小的数字，他们的利润率可能也就这个水平。因此，为何不发起诉讼，推翻关税合法性，然后索要退税呢？在历史上，1974年《贸易法》“第122条”是一个从来没有被总统使用过的条款，其适用性模糊，很容易受到挑战。诉讼方（如进口商、贸易协会或受影响企业）可以质疑联邦政府使用这个法律的合理性，包括美国究竟是否满足“重大而且严重的国际收支赤字”或其他“基本国际支付问题”的法定条件、征收关税是否超过了总统的授权范围，违反了宪法（只有国会才有征税权）等等。如果诉讼成功，法院可能下令暂停关税或宣告无效，允许进口商要求退回在150天执行期内（2026年2月24日至2026年7月24日）收缴的关税，包括本金和利息。而有了最高法院对IEEPA的裁决，各方一定信心大增，会在法律上挑战特朗普政府。

  

四、基于“第122条”征收临时关税的局限性

虽然“第122条”眼下可以让特朗普继续加征关税，维持一点脸面，但它也有明显的缺点。

1.时限性。依据“第122条”征收的关税将自动于150天后（即7月24日）失效。如果要延长，必须经国会投票批准。国会批准条件苛刻，众议院简单多数决，但参议院需要达到60票。按照目前美国的政治撕裂，民主党抵制特朗普的政策，在国会获得通过的可能性基本为零。即便是共和党，也不希望在中期选举之前公开支持一项不受民众欢迎的政策。因此，目前的“第122条”纯粹只是一个短期权宜，特朗普政府必须寻找其他的替代方案。而特朗普本人在最新的国情咨文讲话里已经明确放弃了要走国会立法的路径，而是依赖现有法律框架体系。

2.不得针对特定国家，对各国统一征收。“第122条”征收关税的基础是美国面临的“重大而且严重的国际收支赤字”，并不针对特定国家，而必须适用于所有进口商品，因此才出现15%的统一税率。但特朗普关税的最基本特征，就是对不同国家征收不同的关税，把可差异化的关税作为谈判筹码，通过差异化的分级关税体系确立各国和美国在地缘政治上的亲疏远近关系。“第122条”是无从满足这一基本目标的。

3.税率上限。“第122条”规定的税率上限为15%，只是刚刚达到特朗普与核心盟友国家（欧盟、日本、韩国等）确立的税率，远远达不到他的目标（例如50%、100%等超高关税）。

相比之下，IEEPA极其灵活，没有时限，可以让总统对不同国家以不同名义征收不同的税率，且可以立即执行，赋予了总统最大的权限，使得特朗普可以今天在社交媒体上发帖，明天加征关税，对外国任意霸凌和胁迫，“第122条”完全无法替代IEEPA的效果。

而之所以设立1974年《贸易法》“第122条”，正是国会为了回应尼克松总统在1971年滥用紧急经济权力加征关税。在美国宪法框架下，只有国会拥有征税和调节对外贸易的权力，“第122条”给予了总统有限权力，防止其通过模糊的紧急权力无限期或无限制地单方面加征关税。也是基于这个原因，在IEEPA关税案的口头辩论中，原告方就曾经指出：“第122条”才是特朗普“解放日”关税的合理法律依据，因为特朗普当时就说，这些关税旨在应对“美国长期、巨额的商品贸易逆差”——那既然如此，就应该使用国会为总统准备好的“第122条”。从诠释立法用意的角度来说，最高法院保守派法官做得完全正确。

五、特朗普以“第122条”为依据加征临时关税后的影响

1.对所有国家进口商品统一征收15%的关税（豁免商品除外）。在特朗普政府确立新的国别关税之前，无论中国、欧盟、日本、韩国、印度、巴西、东南亚国家，都面临15%的关税，不再差异化区分。

2.已被豁免的商品不适用新关税。白宫发布声明，称“第122条”下的豁免范围基本沿用之前操作，因此已被豁免的商品，如部分药品、关键矿产和国防相关产品，将不适用新关税。根据《美墨加协定》受保护的加拿大和墨西哥产品，也将同样豁免。

3.根据其他名义征收的关税将继续有效。最高法院裁决只影响依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）加征的关税。因此，根据1962年《贸易扩展法》“第232条”加征的特定行业和产品关税，例如钢铁、铝、汽车及零部件、部分木材和铜产品等，将继续有效。这部分关税的税率在25%至50%之间。针对中国，早在特朗普第一任内根据1974年《贸易法》“第301条”加征的关税也同样有效（例如电动汽车税率100%）。

4.叠加问题。白宫声明称，新的“第122条”关税，不会与依据《贸易扩展法》“第232条”已加征关税叠加，如汽车、钢铁等目前适用25%至50%关税，不会再额外加征15%。但对于中国存在不确定性，之前对中国征收的IEEPA关税是叠加在部分中国商品已有的“第301条”关税之上的，导致某些中国进口商品关税税率更高。目前白宫没有说明“第122条”关税是否会叠加现行“第301条”关税之上。

5.“小额豁免”。之前，特朗普政府援引IEEPA，对小额商品征收关税。这次裁决后，白宫宣布，所有“小额豁免”商品均须适用15%的“第122条”关税。（去年国会通过的“大而美法案”已经包含一项条款，即自2027年6月起正式废除“小额豁免”规则，因此这个问题只是暂时性的）。

6.对美国总体关税水平的影响。根据耶鲁大学Budget Lab的分析与预测，最高法院裁决前，美国的实际平均关税率为16%；裁决IEEPA非法后，立即降到9.1%；新的“第122条”关税使得税率回升到13.7%，最终有2个百分点左右的净降幅。1-3个百分点是市场的普遍预测。

7.对中国总体关税水平的影响。由于IEEPA被取消，替换成对所有国家一视同仁的15%的“第122条”临时关税，结果，自2月24日起，美国从中国进口商品的综合关税将下调5个百分点。而根据全球贸易政策监测机构“全球贸易预警”（Global Trade Alert）的计算，美国对中国商品加征的总的贸易加权平均关税税率，将从36.8%降到29.7%。市场普遍认为，中国是这次关税裁决的最大赢家。

8.对英国、澳大利亚等国家的影响：关税净增加。在特朗普征收15%的临时关税后，在不考虑具体商品豁免的情况下，最早与美国达成10%的英国，也要被征收15%的新关税，净增加约5个百分点。存在类似的情况的还有新加坡和澳大利亚等适用10%基线“对等关税”的国家。结果，这些国家什么都没做，甚至为了获得好的税率而和美国妥协，但由于美国自己关税法律框架出现坍塌，导致他们的关税税率上升，想必也令这些国家哭笑不得。

（未完待续：关于最高法院的判决、特朗普政府的下一步及其他更多分析，请见下篇。）



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