环保总局升部35年历程：发展为环保让路

小柔

　　游人在“国家环境保护总局”的牌子前留影纪念。
　　3月11日，备受瞩目的新一轮国务院机构改革方案出笼，以“大部门制”为核心的行政体制改革箭在弦上。其中国家环保总局升格为环境保护部尤为引人注目。
　　中国环保事业自1973年第一次全国环境保护会议始，至今历经35年，从“发展、环保谁先谁后”的争论，到“边发展边环保”，再到“环保风暴”，国家对环境保护重视程度渐次增强。
　　如今，“总局升部”，这一历史性转变标志着环保工作已进入国家政治经济主干线。
　　3月11日下午，十一届全国人大一次会议第四次全体会议上，期待已久的“大部制”改革方案终于出台。这次国务院机构改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，其中国家环保总局升格为环境保护部。
　　按照机构改革方案, 新的环境保护部主要职责为“拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准,组织编制环境功能区划、监督管理环境污染防治、协调解决重大环境问题等”。
　　“这不是简单的机构升格。”全国政协十一届委员、原国家环保总局副局长王玉庆坦言，以自己30多年环保工作的经验来判断，环境保护部的组建意义深远。今后在人员编制、机构、职能等等方面都会有所加强，这样也更有利于环保工作。此外，升部后在国际环保交流与合作上也会有很多方便。他表示，相信升部后环保部门一定会不负众望。
　　事实上，早已有将环保总局升为环保部的呼声，因此环保总局此次顺利“升部”也在众人预料当中。2003年，黄细花作为十届全国人大代表，建议提高国家环保总局的地位。2007年，她于全国“两会”期间正式提出建议：国家环保总局应改为国家环境保护部。如今，心愿得偿。
　　分分合合几十载
　　达成心愿的不仅仅是黄细花，还有诸多环境保护工作者，中华环境保护基金会理事长曲格平就是其中之一。曾担任国家环保局局长、素有“中国环保之父”之称的曲格平见证了中国环保事业的发展历程。
　　曲格平回忆，中国的环保事业是在周恩来总理的重视之下开展起来的，我国现行的有关环保的方针、政策、基本思路，许多都是在那时提出的。从1970年到1974年四年多的时间里，周总理对环境保护作了31次讲话。
　　那个年代，大多数国人都对周总理提出的环保问题感到生疏。他说，在许多西方国家，环境污染已经对人们的生活和健康造成了很大的危害，激起了社会公愤，经济发展也受到很大影响。环境污染问题对我们中国来说虽然还是个新课题，但如果我们不注意，一旦工业发展起来，也可能会出现同样的问题。
　　如今，周总理的预言变成了现实。
　　1973年8月，国务院召开的第一次全国环境保护会议被认为是中国环保事业的开始。在曲格平看来，这次会议“使大家从模糊的认识中猛醒过来。它的功绩，不仅在于它制定了一些方针、政策，最主要的是唤起了国人、特别是各级领导对环保问题的重视。”在这种认识的基础上，我国制定了一个环境保护工作规划，设立了环境保护工作机构，其名称叫国务院环境保护领导小组办公室。从此环境保护被列入了议事议程。
　　此间，为了加强环境保护的国际合作与交流，1973年国务院环境保护领导小组办公室以中华人民共和国政府的名义，加入了联合国环境规划署，是联合国环境规划理事会58个理事国之一。
　　其实，早在1982年的机构改革中，就提出了建立环保部的设想，可惜当时环保问题远未成为全社会共识，最终未被采纳。当年5月4日，由国家城市建设总局、国家建筑工程总局、国家测绘总局和国家基本建设委员会的部分机构，与国务院环境保护领导小组办公室合并，成立城乡建设环境保护部。
　　1988年城乡建设环境保护部撤销，改为建设部。环境保护部门分出成立国家环境保护局，升格为国家直属局。10年之后，成立环保部的呼声已经甚高，但因为当时机构改革的主旋律是削减过多的国务院组成部门，因此，1998年环保局仅仅是升格成了国家环保总局。
　　环保为发展让路
　　国家环保局的升格，没有从根本上改变其弱势状态。
　　1998年，国家环保总局第一次开始尝试建立符合新时代要求的环境保护政策体系。很多当时的官员回忆说，他们面临的最艰难格局是，如何在部委分割明显的环境保护领域内树立起环保总局的执法必要性和执法严肃性。
　　专家认为，环保新政实施困难重重原因之一就是，环保系统采取的是分散式而非垂直式的管理机制，地方环保部门在资金约束和人事受困下，无法对地方主管和企业损坏环境的行为采取有效的监管阻止。
　　更大的阻力则是意识的分歧。“先发展后环保”还是“环保前行发展后置”成为最大分歧。在后来逐渐成形的环保基础政策导向中，这个分歧被最终弱化为“边发展边环保”。即便如此，在实际工作中很难真正实现。多位当时的环保官员回忆说：“如果没有显性的制度安排，环境保护不可避免会被放置于经济发展之后。”而这几乎是过去10年来环保总局执法环节中的一致困境。
　　中国自1979年开始，先后颁布实施了近50部环境保护法律法规、数百项各类国家和地方性环境标准，立法速度之快世界少见。然而，环保法规体系的建立并没有对环境保护工作产生显著的促进作用，中国的环境污染不断加剧，生态状况持续恶化，资源遭到严重破坏。究其原因，在很大程度上是因为这些法律没有得到有效执行。
　　北京公众与环境研究中心主任马军认为，中国的环境执法虚弱，是与发展观念密切相关的。长期以来发展优先仍然是主导战略，反映到实际工作中就是环境保护处处给经济发展让路。这样的原则也直接影响到立法工作。
　　曲格平介绍，《环境影响评价法》在审查时曾一度中断。《环境影响评价法》规定，任何规划和建设项目在开工前，必须经过环境影响评价，并报环保机构审批，否则，环保机构将责令停工和处以罚款。
　　在曲格平看来，这是一部比较具体和容易操作的法律。但正是这样一部法律，在草案审议阶段遭到了多方的反对，险遭夭折。其遭遇反对的原因也无非是部门利益的冲突。
　　风暴之后未见晴天
　　最终，《环境影响评价法》于2003年9月1日开始实施，它后来成为环保工作的一把利剑。环保总局开始逐步告别弱势影子，试图用更多的技术性手段来解决环保问题。
　　2005年年初，环保总局首次大规模对外公布了触犯这部法律的30个违法开工项目。这分布在13个省市的30个违法开工项目，总投资达1179.4亿元，其中火电项目20个、水电项目3个、输电项目3个，其余为石化、造纸、公路、堤防等项目。社会各界对此反响强烈，因此给环保总局的行动起名为“环保风暴”。
　　这30个项目都属于未批先建的违法工程。环保总局对其并没有“一棍子打死”，而是责令其进行有效的整改，整改之后这些项目完全可以继续建设下去。但是矛盾仍然出现了。
　　有22个违法项目已按规定停止了工程建设。可是，人们注意到，包括名列违法名单前三名的、与环保总局同级单位的三峡总公司投建的3个项目在内的8个项目，没有执行停建的规定。环保总局面临的压力陡然加大。紧接着，环保总局对三峡总公司发出了行政处罚事先告知书和限期改正通知书，最终后者被处以60万元的罚款。
　　接下来两年，每年年初，环保总局都要刮一场“环保风暴”。然而，势头猛烈的风暴背后却饱含国家环保总局官员的辛酸：“非但企业不执行环保法律，甚至一些地方政府、地方环保局也在袒护企业。”
　　2007年伊始，环保总局掀起了一场更猛烈的“环保风暴”：首次启动了“区域限批”政策来遏制高污染高耗能产业的迅速扩张趋势。这是环保部门成立近30年来首次启用这一行政惩罚手段。
　　在这一次“环保风暴”中，多家高污染行业受到环保总局严厉处分。一时间，“环保总局正在成为明星部委”的说法开始出现。也就在这时，国家环保总局副局长潘岳对外宣称：“风暴式执法已经走进困局，环保总局能够动用的所有技术手段都已经用完。”
　　潘岳表示，“环保风暴”是一场漫长而艰辛的拉锯战。每一次，“风暴”都未能如愿变成常规性制度固定下来；每一次，“风暴”能改变的都远远不如人们期待的多。
　　而有观察家对“环保风暴”作出如是分析：过去数年环保总局从“环评风暴”到“区域限批”，无不是唱独角戏。加上地方政府明里暗里抵制，更使环保总局孤掌难鸣。
　　在“环保风暴”之后，环保总局寻找新的出路：制度建设。然而制度建设比“风暴”更加艰辛。潘岳说：在不同部门、地方和行业的利益冲突之间，在人们过高的期望和可能不那么完美的结果之间，亦有夭折的可能。
　　2007年的下半年，国家环保总局开始探索激励各级政府和企业长期有效配置环境资源的机制，并出台多项政策——在后来被定为环保绿色政策体系的多个细则文件中，该局与银监会确定针对污染行业的信贷限制、联合证监会对污染行业实施上市和再融资限制以及联合保监会出台绿色保险制度等。
　　在这个环节中，一个突出的技术特征开始出现，环保总局已经开始跳出部委执法单一性的困境，而是试图将环保工作更多地与其他部委权限进行交织，已经初步体现出“大环保”的思路。
　　“大环保”还有多远
　　从1973年我国环保事业开始至今，历经35年，环保总局终于“升部”。然而，对于距离“大环保”理念到底有多远，不少人仍然抱有审慎的态度。
　　北京公众与环境研究中心主任马军坦言，仅仅换一个名字还是不够的。因为如果不能在资源、人力以及执法权限等方面加强，也只能是“换汤不换药”。在美国和欧洲这些地区，法律赋予环境监管者强大的独立执法能力，这也是中国的环保部门目前难以企及的。
　　“两会”期间，不少代表认为，把“局”改成“部”，虽然只有一字之差，但在决策体系内可施展的空间大不一样，其权力也会比从前大。
　　全国人大代表、广东省环保局副局长陈敏说：“以往，环保总局在国务院召开的一些会议上，它仅仅只是列席旁听的角色，不能发言，不能较大程度地发表决策意见。而设立环境保护部后，职能范围就能得到扩展，特别是在重大战略决策方面，有投票表决的权力。”
　　全国人大代表、华南理工大学工商管理学院副院长沙振权表示，环境保护部的设立改变了沿袭按照行政区划分的方式，可对全国的环境保护实施统一的监督管理。“地方保护主义干扰正常的环保执法”的现象将有彻底颠覆的可能。
　　同时沙振权提出：“虽然参与决策的地位提高了，还要看执法、监督能力是否有改善。相比整合机构的预盼，现在很多人可能更看重成立‘环境保护部’后，环保执法能力能否提高。“
　　“地方政府的环境保护职能，一般分散在环保、水利、交通、国土、公安等多个部门，地方环境保护部门难以实施统一监督管理，而大气污染、河流污染、生物多样性破坏等影响不受行政辖区界线的限制。这是制约环保执法力度的另一难题。”黄细花说，“希望新的环境保护部门能加强环境立法、健全惩罚机制、加大环保司法执法力度、提高环保监测水平、改革政府干部政绩考核。”
　　据了解，国家环保总局加上下属的事业单位，也只有2600多人，其中总局机关更是只有200多人。相比较而言，美国环保局虽然名义上仅仅是一个局，但却拥有1.8万多人，以及每年上百亿美元的预算。而德国联邦环境部仅在波恩总部的人数，就达到了830多人。
　　环保总局多位官员表示，随着宏观经济运行的持续向好，环境事件也进入了高发期，该局人力上一直吃紧。此次升格成功后，预计将会增加部分编制，使之执法能力扩大化。
　　然而，组建环保部的具体方案还未公布，各方对其也只是进行猜测。距离真正的“大环保”格局还有多远，我们拭目以待；此次改革能在多大程度上解决中国的环境问题，则举世瞩目。（记者 李梦娟 综合报道）

《民主与法制时报》2008-3-17