推进污染减排应解决三个基本问题

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　　作者：刘国才 日期：2008-04-11
　　环保系统对减排工作承担着统一监督管理的职责。如何履行好职责、服务于政府减排目标的完成，需要务实解决好减排工作的基本问题。根据我国环境法律法规、国情以及近年来推进减排工作的情况，环保系统急需务实解决好以下3个方面的基本问题。
　　深化基本认识增强减排决心
　　(一)对当前推进减排工作面临形势的基本认识
　　推进减排工作是在党中央、国务院对减排工作高度重视、减排工作取得积极成效的形势下进行的；是在产业结构和环境质量现存问题十分严峻的形势下进行的；是在现有环保工作体制、机制、法制、能力等方面尚存较多问题的形势下进行的；是在长期以来重经济、轻环保的发展惯性尚未得到根本扭转的形势下进行的。环保系统既要坚定对减排工作统一监督管理的信心，又要充分认识到完成减排任务还十分艰巨。
　　(二)对减排考核内容及减排成效评判标准的基本认识
　　总量减排考核内容包括3个方面，即总量减排目标的完成情况及环境质量的变化情况；统计、监测、考核三大体系建设和运行情况；减排措施的落实情况。
　　总量减排成效的评判标准包括4个方面，即环境保护从宏观战略层面切入经济社会发展的机制是否建立；经济增长方式是否得到转变；环境质量是否得到改善；环境监管能力是否得到加强。考核内容、评判标准是环保系统对减排工作统一监督管理中系统设定政府减排目标和责任、渐序推进减排工程的依据和任务来源。
　　(三)对推进减排工作的体制和机制的基本认识
　　推进减排工作的体制是各级人民政府对减排工作负责；推进减排工作的机制是环保部门对减排工作进行统一监督管理，各相关部门分工负责。
　　作为长期以来制约环保工作落到实处的重要问题，体制不顺、机制不畅在总量减排工作推进中也同样存在，突出表现在:一些地方政府对减排工作负责实际变成了环保部门对减排工作负责；各相关部门对减排工作分工负责实际变成了环保部门对减排工作的统一负责。一个地区总量减排工作未完成，在很多情况下是污水处理厂建设不到位、管网不配套，是关停取缔落后产能结构减排任务未完成等原因造成的。而污水处理厂和管网建设、取缔关停企业等的责任主体并不是环保部门。
　　环保系统对减排工作统一监督管理的基本任务，就是要使地方政府对减排工作负责的体制“顺”起来；使环保部门对减排工作进行统一监督管理，各相关部门对减排工作分工负责的机制“畅”起来。
　　要使体制“顺”起来，关键是将减排指标纳入地方政府经济社会发展的目标之中，纳入经济社会发展的规划之中，纳入对地方政府考核的目标责任之中；关键是将减排指标任务完成情况作为地方政府尤其是主要领导提拔重用和责任追究的重要依据，实行问责制和“一票否决”。
　　要使机制“畅”起来，关键是要将本地区产业结构和布局不符合主体功能区定位和现存落后产能的问题、环境质量达不到功能区要求的问题理清楚；关键是要依据上述问题将减排工作的目标和任务向地方政府说清楚；关键是要将与减排相关的各部门的工作任务列清楚，通过减排目标责任制落实到部门、地方政府和企业头上。
　　环保部门对减排工作进行统一监督管理，就是通过行政、法律、经济和科技等综合手段的运用，使推进减排工作的体制“顺”起来、工作机制“畅”起来，以实现减排工作地方政府有压力、部门有任务、环保有地位。
　　实现总量减排各部门分工负责机制的顺畅，当务之急就是要解决相关部门分什么工、负什么责的问题。各部门分工负责，各自牵头完成总量减排负责承担的任务，就是各部门落实科学发展观的实际行动，就是各部门的重要政绩来源。相反，减排任务不完成，相关部门也同样会被追究责任。减排指标是“十一五”经济社会发展的约束性指标，需要全社会的共同努力才能完成。
　　　　　　　　　　　　　　建立并完善减排工作五大体系
　　在明确推进减排工作的体制、机制后，要务实研究和采取行政、法律、经济和科技等综合手段，理顺减排工作的体制、健全减排工作的机制，以确保减排目标任务落到实处。总结近两年来减排工作开展的情况，应尽快建立并不断完善减排工作的五大体系。
　　(一)减排的组织领导体系要成立以地方政府主要领导任组长，各相关部门和下级政府主要领导为成员的领导小组。要强化领导小组办公室(以下简称总量办)的职能和能力建设。环保部门要为政府当好参谋、提好建议，争取总量办成为给定编制、确定级别、明确职责的常设机构。加强总量办职能和能力建设有助于环保部门对减排工作的统一监督管理，促进减排工作的体制、机制顺畅。加强总量办职能和能力建设也是落实国务院总量减排考核要求、提高减排监管能力建设的实际行动。
　　(二)减排的目标责任体系要拟订各级政府减排目标责任书、相关部门减排目标责任书和重点企业减排目标责任书。目标责任书内容要细化、量化、分值化、可考核化，要做到项目名称、削减目标、减排数量、完成时限、验收标准、所占分值、责任单位等各项内容明晰而具体。
　　减排目标责任书需每年签订，除以往的上下级政府、企业签订外，当前，地
　　方政府尤其要与相关部门签订减排目标责任书，以解决各相关部门分工负责的机制不畅问题。地方政府未与相关分工负责的部门签订责任书，不利于部门减排职责和任务的明确，不利于地方部门减排分工负责机制的顺畅，不利于相关部门系统内对减排工作的统一计划和部署。
　　地方政府与相关部门签订减排目标责任书，在当前要着重落实发改部门结构减排的主体责任、落实建设部门对污水处理厂及其配套管网建设的主体责任、落实监察部门对地方政府和部门完成减排工作行政效能监察的主体责任、落实电监部门对电厂脱硫设施建设监管的主体责任、落实环保部门对治污设施运行依法监管的主体责任、落实统计部门对减排核定提供经济社会等相关统计资料的主体责任等。减排已成为国家战略，组织部门要研究出台减排工作完成的干部政绩考核体系，宣传部门要负责对减排工作进行舆论监督。
　　推进减排工作体制机制顺畅最基本的要求就是落实减排领导小组各成员单位——地方政府和相关部门的责任。各级人民政府对辖区环境质量负责的体制，环保部门对环保工作进行统一监督管理、各相关部门分工负责的机制是国家环境法律规定的，环保部门在对减排工作进行统一监督管理中务必保持清醒的认识，要树立信心、加强能力、统筹谋划、科学设计，通过政府目标责任制形式，将减排目标任务以政府名义落实给相关部门和下一级人民政府，实行各级政府、相关部门对本地区、本单位的减排工作负总责。
　　(三)减排任务完成的保障体系地方政府和减排领导小组要出台推进减排工作的有关意见和办法，明确减排工作的重要意义、总体目标、重点工程、推进机制和保障体系。在保障体系建设中尤其要注重建立、健全减排工作的政策法规体系、行政推进机制、多元投入机制、科技支撑体系以及社会宣传教育体系等。
　　环保系统在促进保障体系建设中，也要将自身能力建设的保障措施纳入体系之中，使之成为政府意志，以提升环保部门对总量减排工作统一监督管理的能力。
　　(四)减排任务完成的督察、核查和考核体系
　　总量办要会同相关部门拟订减排任务完成的督察、核查和考核办法，以政府或减排领导小组名义(也可视具体情况以总量办名义)下发。体系包括建立专项督察组、行政效能督察组、专家技术核查组、综合考核组，以及建立相应的督察、核查和考核办法。
　　专项督察组可考虑分别由发改、建设、环保、电监等部门任组长，代表地方政府或减排领导小组分别对下级政府落实目标责任书中结构减排、污水处理厂建设、企业治污设施运转、脱硫设施建设情况等现存重点和难点问题，进行每季一次的督察。下一级政府根据组长单位分工负责的督察内容，确定分别由分管发改、建设、环保、电监等部门的领导接洽、汇报和负责问题的落实。专项督察的情况报总量办，并抄报行政效能督察组和被督察的地方人民政府。
　　行政效能督察组由监察部门工作人员任组长，根据专项督察组和专家技术核查组抄告的情况，对地方政府和相关部门落实减排目标任务现存问题进行适时督察。
　　专家技术核查组由减排相关领域专家组成，每半年对减排项目进行一次全面核查。专家技术核查组由总量办或相关部门分别负责组织。技术核查至少覆盖占减排量90％以上的减排项目，分别给出每个项目的削减量，为年中、年终对地方政府、相关部门和企业的目标责任考核提供依据。
　　综合考核组由地方党委、人大、政府、政协领导任组长，对政府、部门的减排目标年度完成情况进行考核，采取听取政府和部门工作汇报，现场查看减排项目进展，审查档案资料，依据专家技术核查组提供情况等多种方式，对政府和部门的减排任务完成情况进行年度综合考核。
　　各项督察、核查和考核设计均应有侧重。专项督察抓重点，督察重点和难点问题的解决；技术核查抓全面，为年度考核提供准确依据；综合考核抓宣传，体现领导对减排工作的高度重视。
　　各专项督察组成员单位由相关工作领域的政府部门组成。行政效能督察组成员单位由组织、人事、地方党委和政府的督察室、宣传等部门组成，根据每次督察的内容，相关牵头的专项督察组组长单位参加行政效能督察。综合考核组成员单位包括减排工作领导小组成员单位。总量办派人参加专项督察组、行政效能督察组、专家技术核查组和综合考核组的督察、核查和考核。
　　各督察组牵头部门要制定专项督察计划，确保年度督察任务的完成。督察、核查结束后，各相关督察组、核查组要与当地政府和有关部门交换督察和核查意见，对工作的进展做出客观的评估，督促解决督察中发现的问题。各相关督察组在督察后要召开专题组成员会议，对问题和取得的成效进行分析，提出解决办法、政策性建议，并将督察的评估、总结、建议报总量办，并抄报监察部门。同时各相关督察组应将督察中发现的重点问题专报政府。
　　理性地讲，在水资源、气候因子等大尺度制约条件没有明显变化的情况下，减排任务完成与环境质量改善应有明确的一致关系。环境质量改善并不是说水环境质量的类别、大气优良天数改善和增加了多少，由于目前氮、磷等仍是制约水环境类别的限制因子，可悬浮颗粒物仍是大气优良天数的限制因子，因此，COD和So2减排任务完成并不意味着整个水环境和大气环境的改善。减排任务完成与环境质量改善关系的判定应从COD和SO2单因子浓度的降低幅度来体现。
　　对未完成减排任务的地方政府和部门是否进行问责和“一票否决”，这是检验减排工作是否真正成为国家战略进而成为国家意志和行动的“试金石”。考核规则落到实处后，减排指标就如同产品质量一样成为企业的生命线，减排指标就如同GDP增长一样成为领导干部政绩的生命线；环保工作就会借减排工作理顺体制、畅通机制。考核规则落不到实处，环保工作就会停留在体制不顺、机制不畅、法制不全、能力不强的境地。
　　(五)环保能力建设体系国家减排工作考核办法规定，减排工作完成不只是看污染物指标下降情况，还要考核环保能力建设情况。能力建设包括减排的统计、监测和考核三大体系建设，具体包括4方面的硬件建设和制定三大体系运行办法的软件建设。
　　减排工作的五大体系建设情况直接反映着环保部门对减排工作统一监督管理的认识和工作水平；直接决定着地方政府和相关部门减排工作能否务实推进；直接印证着一个地区推进环保工作的体制和机制是否顺畅。
　　　　　　　　　　　　　　当务之急是全力完成年度任务
　　(一)对地方政府减排工作情况的基本评价方法
　　首先，看减排工作是否已纳入地方政府高度关注的重要工作之中。作为政府的主要领导，如果讲不出结构减排、工程减排、管理减排三大工程等情况，就可从一个侧面反映出这位领导对减排工作认识不高、重视不够。行动上是否重视可以通过多个方面来判断，如是否成立以政府主要领导任组长的领导小组、设立总量办机构，是否出台减排工作有关意见，是否明确本地区总量减排目标，是否落实了政府、部门和企业的减排责任，是否建立了减排目标完成的督察、核查和考核机制等。
　　其次，看减排工作是否促进了地方结构调整和环境质量的改善。结构减排主要解决地方产业结构和布局不符合主体功能区定位以及淘汰落后产能问题；工程减排和管理减排主要解决地方环境质量不达标问题。产业结构和布局符合主体功能区定位，污染物排放量满足环境质量达标要求，老百姓的生存权、发展权就都落到了实处，就会形成中央提出的各具特色的发展格局，就落实了以人为本的科学发展观。地方结构调整和环境质量的改善是减排工作的最终目标和减排目标设计与减排任务、计划的来源。
　　第三，看减排工作是否促进了环保工作体制和机制的顺畅。要注意地方在推进环保工作中，是否存在认识不到位、责任不明确、措施不到位、政策不完善、投入不落实、协调不得力等问题。
　　(二)减排工作现存的具体问题
　　首先，减排项目计划制订问题。一些地方在工程减排计划中将新建“三同时”项目列入；将长期违法企业新上治理设施的纳入减排计划。一些地方甚至将关停取缔多年的项目列入，或将核查期未关停取缔的项目纳入。
　　其次，减排项目削减计算问题。在减排项目削减计算中，一些项目削减比例计算的结果明显偏大；在减排发生时间的认定上，一些未实现稳定达标排放的减排量也纳入减排计算；环保部门数据与企业申报数据的差别较大。
　　第三，减排档案资料支撑问题。减排项目的支撑台账资料不全，缺少用于总量计算的某一项或几项支撑资料；减排数据的支撑资料不完整，缺少支撑减排数据完整的监测报告；减排台账的来源不可靠，一些支撑数据资料有造假嫌疑。
　　第四，企业设施运行管理问题。一些脱硫机组脱硫设施长期不运行；脱硫设施运行的旁路长期开启。少数污水处理厂长期超标排污；管网建设进展缓慢。一些减排企业存在严重的环境违法问题。
　　第五，基层环境监管能力问题。基层环保部门对总量减排的监管能力往往比较薄弱，如检查发现个别地方地(市)级环保部门的污控科仅一个人；少数县级环保部门甚至不具备最基本的监测能力。
　　第六，减排真实性和有效性问题。一些地方在推进减排中，尽管燃煤电厂上了脱硫装置，建设了污水处理厂，具体工程都是真的，但减排设施运行的有效性却经常大打折扣。许多企业都安装了污染源在线监测设备，但在减排工程计算削减量时却用得很少，原因是这些设备不能稳定运行。
　　(三)对地方政府减排工作的有关建议
　　首先，全力完成年度减排任务。减排工作时间紧、任务重、要求高、考核严，各级政府要切实承担起对减排工作的责任，理顺减排工作的体制和机制，加强五大体系建设，解决好上述6方面的具体问题。
　　其次，完善减排考核台账资料。要按原国家环保总局“考核办法”的要求，做到每个项目都有一套台账资料支撑；每个数据都有监测资料支撑。要重点关注地(市)级政府减排考核台账资料，因为各省减排工作台账资料支撑的好坏关键在于地(市)政府减排考核台账资料的准备。
　　第三，关注重点减排工程项目建设。燃煤电厂脱硫、污水处理厂建设项目是贡献量最大的减排项目，这些项目的减排认定结果直接影响着所在行政区域减排任务的完成。要严格监管，不违法(对承担SO2
　　减排任务的企业，如3次发现违法排污情况减排量认定为零，对承担COD减排任务的企业，监察系数影响到污染物新增量的计算)；要加强监测，提供数据(用于减排数量的计算)；要现场准备，应对检查(重点企业的减排现场及减排资料准备)。
　　(四)关于督查中心的总量督察工作
　　根据原国家环保总局总量减排核查办法，督查中心在各省(市)总量减排督察工作中承担着重要职责。六大督查中心要与地方环保部门形成合力，促进地方环保部门履行好对减排工作进行统一监督管理的职责，监督地方人民政府对于减排责任的有效履行。
　　关于减排督察的方法。减排督察的方法有3条，即按办法、按单子和按规范督察。所谓按办法督察，就是督察形式(独立督察、联合督察等)、督察比例(督察项目占总计划项目数比例)、督察频次(日常督察、定期核查等)要按原国家环保总局《“十一五”全国主要污染物总量减排核查办法》的规定去实施督察。所谓按单子督察，就是要按各省(市)政府提供、经原国家环保总局认定的减排项目计划清单进行督察。所谓按规范督察，就是指减排督察过程(采用程序、审核资料、检查现场、减量计算等)要按国家有关规范进行。
　　关于减排核查的原则。督查中心与各省环保部门总量核查要遵循共同核定、方法相同、信息互通、数据一致的原则。
　　关于减排督察的目标。中心的督察目标可概括为“一查”、“二督”、“三帮”。所谓“一查”，就是检查了解地方政府总量减排工作的计划及目标责任落实的进展情况，以及减排工作现存的突出问题。所谓“二督”，就是督促地方政府尽快解决减排存在的突出问题，全面落实减排工作的责任。所谓“三帮”，就是帮助地方环保部门解决在对减排工作实施统一监督管理中出现的难点问题。
　　(作者为环境保护部华东环境保护督查中心副主任)
　　要点提示
　　如何履行好职责、服务于政府减排目标的完成，需要务实回答好减排工作的基本问题。要深化对当前推进减排工作面临的形势、对减排考核内容及减排成效评判标准和对推进减排工作的体制及机制的基本认识；要尽快建立并不断完善组织领导体系、目标责任体系等减排工作五大体系；要正视减排项目计划制订、减排项目削减计算等具体问题，全力完成年度减排任务。
　　编辑心得
　　虽然通过采取工程减排、结构减排和管理减排等措施，我国污染减排取得了积极进展，但是我们应清醒地看到，这离完成“十一五”目标还有很大的差距。随着人口的增加和经济总量的增长，污染负荷将继续增大，污染减排的形势会更加严峻。而只有务实回答好减排工作的基本问题，才能深化对减排的基本认识，增强完成减排任务的决心，在今后的减排工作中取得更大的成绩。

《中国环境报》2008-4-11