污染减排是生态文明建设重要抓手

小柔

　　作者：郭启民 许嘉钰 日期：2008-04-18
　　生态文明是人类文明的一种新形态，它的提出标志着我国环境保护由技术、政策层次的单一领域向上层建筑及经济基础等社会意识形态领域开始渗透。严峻的生态环境情况表明，不追求生态文明的更高境界，只单纯追求经济增长的结果很可能是大多数人还没有享受到工业文明的成果，但工业文明的代价却已经把我们引向绝路。我们必须正确认识环境保护与经济发展的关系，从国家发展战略层面切入来解决环境问题，实行最严厉的环境保护制度，动员全社会力量保护环境，采取积极措施减少污染物的排放，改善生态环境，推进生态文明的进程。
　　建设生态文明，不同于传统意义上的污染控制和生态恢复，而是通过推动文明转型，修正工业文明弊端，探索资源节约型、环境友好型的发展道路的过程，也就是实现环境保护历史性转变的进程。
　　建设生态文明作为全面建设小康社会的新的更高要求，
　　体现的正是科学发展观的要求，已经引起社会各界的强烈反响，得到了全社会的广泛认同，它把推进历史性转变提到了更高层次、更大范围、更宽视野，为中国经济政治社会发展指明了前进的方向。
　　　　　　　　　　建设生态文明面临的一些障碍
　　建设生态文明面临的资源环境压力
　　党的十七大把“经济增长的资源环境代价过大”作为我国经济发展存在的首要问题，亦即建设生态文明面临着巨大的资源环境压力，具体表现为:
　　资源支撑不住。改革开放29年来，中国经济社会面貌发生了广泛而深刻的变化。经济的高速发展是靠能源资源的大量消费来支撑的，而我国单位资源产出水平仅相当于美国的1/10、日本的1/20，单位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是发达国家的8~9倍。作为一个拥有13亿人口的发展大国，随着人均生产力和消费能力的不断增加，传统的粗放型发展和消费模式将使我国资源支撑不住，甚至引起更大、更深层次的社会问题。
　　环境容纳不下。目前，我国主要污染物排放量超过环境承载能力。水、大气、土壤等污染日益严重。这些长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中出现。生态破坏和环境污染，造成了巨大的经济损失，给人民生活和健康带来严重威胁，必须引起我们高度警醒。
　　社会承受不起。一是我国环境事故进入高发期；二是人与自然的矛盾日趋尖锐。如果环境保护继续被动适应经济增长，那么这种状况将难以遏制，甚至有愈演愈烈之势。这样，社会将承受不起，甚至影响安定团结的政治局面和发展环境。
　　经济发展难以为继。“十五”时期，我国国民经济持续快速增长，G　D　P　年均增长率高达9.5％，比世界平均水平高出5.5个百分点。2005年，我国综合经济实力由2001年的世界第六位，跃升为第四位。
　　但是，经济社会的快速发展使得环境问题接踵而至，经济发展“短板效应”日益凸显。2005年的“世界环境可持续指数”(E　S　I　)显示，在全球144个国家和地区中，芬兰位居第一，中国名列第133位(倒数第14位)。而在2002年第一次发布这一指数时，全球142个国家和地区中，中国位居第129位。
　　《中国绿色国民经济核算研究报告2004》指出，2004年全国因环境污染造成的经济损失5118亿元，占当年GDP的3.05％；如果在现有的治理技术水平下，全部处理2004年排放到环境中的污染物，需要一次性直接投资约10800亿元，占当年GDP的6.8％左右。同时每年还需另外花费治理设施运行成本2874亿元，占当年GDP的1.8％。而我国“十五”期间，环境污染治理投资仅占GDP的1.18％，两者差距甚大，而且有逐年增加的趋势。
　　《中国环境绿皮书》(2005年)认为，中国目前环境污染和生态破坏的形势十分严重。另一个数据是，到2020年，中国仅为燃煤污染导致的疾病就将付出3900亿美元，占国内生产总值的13％。这意味着如果届时中国仍保持9％的经济增长率，全部用以补偿这一项还不够。
　　《全国环境统计公报(2006年)》显示，2006年全国环境污染治理投资为2402.8亿元，占2006年GDP的1.15％，达到历史最高。2006年全国环境污染与破坏事故造成的直接经济损失超过1亿元。
　　另外，随着全球气候变化，自然灾害发生频率和所造成的损失明显上升。自20世纪90年代以来，我国年均受灾人口达3.7亿人，农作物受灾面积7.4亿亩，直接经济损失超过1000亿元，比上世纪80年代高出40％。
　　所以，仅从经济上来说，我们需要付出的代价就将是非常可怕的，长期下去留给后人的旧账会更多，经济发展显然是不可持续的。
　　国际压力越来越大。随着经济的持续高速增长，我国在国际社会造成的影响越来越大。然而，近两年来沙尘暴、电子废物、热带雨林、转基因食品、冰川退缩，以及一些重大污染事件也引起国际社会对中国的广泛关注。
　　另外，资料显示，中国是世界最大的农药生产者，滥用农药的现象依然普遍。
　　联合国环境署的《全球环境展望2004/5》指出，中国对河水的工业污染和大量使用，给邻国的湖泊造成了影响，甚至有的国家指出中国汞污染的长距离输送并跨界污染问题。这些类似的观点出发点往往是基于他们本国利益，未必完全科学可信，但从中可以看出，环境问题的影响范围和国际关注程度可见一斑。
　　在这些问题上，我们没有别的选择，只有坚持节约发展、清洁发展、安全发展，才是实现经济又好又快发展的正确道路。只有发展循环经济，实施节能减排才是建设生态文明的必由之路。
　　建设生态文明面临的障碍
　　党的十七大提出我国经济发展存在“经济增长的资源环境代价过大”的问题，这表明建设生态文明将是一个长期的过程。目前，还存着一些制约生态文明建设的障碍。
　　守法成本高、违法成本低。一些环境法规规定的行政处罚种类单一，主要以罚款为主，而且数额又过低，一般罚款额在20万元以下，而企业用于建设和改进环保设施的费用远远高于罚款。现在许多企业宁愿缴纳排污费，取得合法的排污权，也不愿意投资建处理设施，甚至有的企业建了处理设施也不运行。
　　产品高价、资源低价、环境无价。目前，我国还没有开征专门以环保为目的的税种，没有建立健全生态恢复补偿机制，已开征的资源税还很不完善；对高硫煤、水资源、生物资源等还没有征税的机制。因此，人们尚未认识到生态价值存在的重要意义，单纯追求资源价值、忽略环境价值，因而造成“前头污染，后头治理；前面破坏，后面恢复”的局面，形成双重恶性循环。
　　需求多、投入少。尽管各地做了大量的规划，设计了很多环保项目，提出了大量资金需求，但由于“十五”期间，环保投入规模约在7000亿~7500亿元之间，仅占GDP的1.13％，且增长速度远远低于GDP的增长率，特别是环保能力建设资金投入滞后。“十五”环保计划没有完成，其中重要的原因就是投入不足、监管不力。
　　地方保护主义严重。近年来，地方保护主义助长环境污染，地方保护主义影响了环境执法。现在仍然有不少地方设立企业安静日、重点保护企业等，为日常环境监管设置障碍。这些都是由于政府盲目追求政绩、财政收入和GDP，忽视了环境保护，纵容了部分企业对环保问题存在的投机、违法行为。
　　高污染行业增长过快。2003年以来，我国经济在快速增长的同时，带来了一些矛盾和问题，有的还比较突出，例如投资增长过快。从结构看，工业增速偏高，特别是高污染的重工业增长过快。2007年前三季度经济增长主要由重工业拉动，重工业增加值增长19.4％，到9月底，全国火力发电量累计增长17.5％，高能耗产品(钢铁、焦炭、有色金属、电石等)产量均增长15％以上。如果不能按照科学发展观的要求，加快转变发展方式、调整经济结构，实现又好又快发展，而是继续比速度、拼资源，不但难以保持快速增长的好势头，还可能导致经济大起大落、付出更大成本。
　　　　　　　　　　污染减排是建设生态文明的突破口
　　自从国务院发布《节能减排综合性工作方案》以来，媒体对此进行了大量的宣传与报道，引起社会各界广泛关注。各地区、各部门认真贯彻执行党中央、国务院的部署，不断加大工作力度，减排效果进一步显现。通过两年来的减排工作，我们发现，减排工作任务之重、影响之广、力度之大前所未有，还有减排工作对环保部门的压力之大、对“先污染后治理”模式带来的冲击、对实现环境保护历史性转变带来的机遇、向生态文明前进的步幅更是前所未有。
　　减排工作作为建设生态文明的新措施，主要做法有5个方面:通过环评制度严格控制新增污染物排放量；加大燃煤机组脱硫和污水处理等治污工程力度；加快产业结构调整，控制高耗能、高污染行业过快增长；制定和实施有利于减排的金融、财税、贸易政策；严格环境执法，加大查处环境违法行为力度。据统计，2007年前三季度全国新增燃煤脱硫机组227台，装机容量7412万千瓦，全国脱硫装机容量累计达到2.23亿千瓦，占火力发电装机容量的42％。关停小火电机组903万千瓦，淘汰小炼铁969万吨、小炼钢873万吨、小炼焦560万吨和小水泥2200万吨；新建和扩建近800万吨/日污水处理能力；淘汰落后造纸产能170万吨、酒精产能35万吨。据测算，2007年前三季度，全国二氧化硫排放量与去年同期相比，下降了1.81％，化学需氧量排放量与去年同期相比，下降了0.28％。“十一五”期间首次出现两个指标同比双下降，减排指标的导向性作用开始显现。形成了节能减排全民行动的社会氛围和道德风尚，可以说正在向生态文明的社会意识形态转变。
　　但是，这种成绩还比较脆弱，环境质量仍未得到很好的改善。主要存在以下问题。
　　污染减排工作中存在的问题
　　经济高速增长与污染减排的矛盾日益突出。由于工业化、城市化进程加快，推动了经济高速发展，同时也带来了巨大的环境压力，经济高速增长对减排的压力非常大。
　　如何让人民群众直接体会到污染减排的成果问题。So2、COD的排放总量减少了，能否直接反映出全国环境质量的改善，城市河流、湖泊、海湾富营养化的程度能否降低，都是未知数。污染物削减与大气、水环境质量的改善不能一一对应的问题，是一个如何让公众感受到主要污染物减排成果的问题，必须引起足够的重视。
　　污染减排经济政策不完善的弱点更加明显。污染减排的经济政策不完善，资金投入已经是现在实现污染减排目标的最主要限制性因素之一。目前存在正常渠道满足不了环境保护需求、没有资金投入硬性要求、政府投资远未落实、企业投资没有形成激励环境、社会融资问题较多、投资效果和环境绩效欠佳等问题。另外，约束污染减排的经济政策没有到位。例如，排污收费和污水处理收费等制度仍然存在征收面窄、收费项目不全、收费标准偏低、征收力度小、资金使用效率不高等问题。污染减排的投融资政策不够完善，不足以全面支持污染减排工作。
　　经济发展不平衡加大了减排难度。西部经济发展比较滞后，很难跟上发达地区污染治理设施建设的步伐开展工作，减排工作落后于预期目标，需要政府安排大量专项资金支持这些城市的减排工作，但其资金还没有落实；另外，欠发达地区寻求经济发展的欲望仍然很强，劲头仍然很足，势头仍然很猛，这无疑增加了这些地区污染物总量减排的难度。
　　环境标准满足不了总量减排的需
　　求。我国污染物排放标准体系存在明显的制度缺陷，没有总量控制标准。单纯依靠严格排放标准、提高稳定达标率实现污染减排的难度大。另外，地方性排放标准不健全，全国性的排放标准难以满足各地的特殊要求。
　　部分地区领导对减排的认识不足。一些地方领导并没有认识到减排工作的必要性和减排形势的严峻性，没有看到减排所带来的机遇，只关心数据核算结果，对环保工作存在“等、靠、要”的思想，没有积极地采取行动，而是被动地执行减排任务。因此，提高相关领导对减排的认识应是当前比较紧迫的任务。
　　基础工作薄弱制约减排工作的开展。目前减排工作中的一个突出问题就是一些环保基础工作薄弱，比如在环境统计方面基础差，遗留问题多，数据不准、信息不灵敏，缺乏分析和综合运用等问题困扰数据质量的提高，环境统计工作面临着十分严峻的挑战。另外，三大体系建设滞后，环境监管和监测能力弱；在技术上缺乏支撑，急需经济、高效的可推广型污泥处理和脱硫技术。因此，必须在减排过程中同步加强环保基础能力的建设，加强技术指导能力，形成相互促进的局面。
　　节能、减排存在政策缺失，没有形成统筹互补的局面。节能能够直接带来减排效果，减排能够产生“倒逼效应”，进一步促进节能。例如，“十一五”期间每节约1吨标准煤，可减排20.3公斤二氧化硫；而电厂脱硫可使电厂能耗增加1~2个百分点，这样需要企业进一步加大减排力度，必须把节能、减排统筹结合起来考虑。当前我们的节能、减排工作结合力度不够，工作上基本上节能是节能，减排是减排，各有关部门基本上各自为战。今后必须改变这种局面，形成合力。另外，现在的工作也没有将农业纳入减排的对象和视野。农村生活污水、农田退水、农药与化肥形成的COD新增量没有计算。这些问题和矛盾肯定会在“十二五”期间激化和凸显，氨氮、总磷、氮氧化物等特征污染物应当列入“十二五”总量控制的范围。农村是我国生态环境的支撑和基础，是建立生态文明的广阔天地和主要战场，所以农村面源的特性及其对污染物排放总量的贡献等问题的基础研究必须引起足够重视，节能减排应当全面延伸，统筹安排。
　　对我国今后减排工作的建议
　　通过上述分析笔者认为下一步的问题是巩固和扩大节能减排的成效、改善环境质量，让人民群众尽早分享节能减排的成果，才能使节能减排形成一种社会风尚和文化。为此建议:
　　进一步提高各级领导干部对减排工作的认识。各级领导干部充分认识到减排工作的迫切性和重要性，不再被动地开展减排工作，而是从建设社会主义生态文明的角度，把减排作为一项政治任务来完成，作为关系我国可持续发展、影响我国经济基础、执政党地位和政府公信力的一项大事来完成。
　　用5个“是否”标准衡量减排成效、客观地评价减排工作的成果。即环境保护是否参与宏观战略决策、经济增长方式是否得到改变、环境质量是否得到改善、环境监管能力是否得到加强、生态文明的理念是否贯穿整个减排过程。
　　各地要抓住这一历史机遇，以减排为契机，完成产业的升级与替换。要通过减排改变当前高能耗、高污染为特征的粗放型经济增长模式，探索环境优化经济增长的发展模式，加快产业结构调整，推动落后产能退出，坚定不移地走新型工业化道路。
　　各地在开展减排工作时，必须提前做好环境保护的科学规划。将环境保护并融入到区域的发展规划或城市规划当中，为减排和今后的环保工作预留出一定的空间。
　　各地必须加快环境基础设施建设步伐。尤其是城市污水处理厂和配套管网的建设，应建立多元化融资机制，充分利用政府、社会、市场的力量筹集资金，重点支持减排工程建设。
　　建立全过程减排机制。构建从污染物产生的源头到排放的全过程系统减排体系，以经济发展模式转变为前提，节能、降耗、技术进步、治污、监管、激励、增效系统推进，全社会参与、全过程推进、全方位考核。强化资源需求端的前端减排和经济运行过程的中端减排，减少污染物的产生。加大清洁生产审核力度，发展循环经济，从源头、从根本实现节能减排。要突出地方政府的减排责任，并采取税收、补贴等综合有效措施鼓励发展循环经济的实践，引导全社会深度参与节能减排。
　　有效控制不利于污染减排的行为。通过制度变革遏制破坏环境的行为。严格按照污染物减排考核办法的要求，试行污染减排指标未完成的“一票否决”。搞准搞实列入干部政绩考核评价体系的环保指标。进一步弱化GDP在地方官员政绩考核中过强的势头。预期性的GDP指标增长应以确保约束性减排指标实现为前提，具体落实又好又快方针。对于特殊敏感地区试行取消GDP考核的硬性要求。对国资委管理的企业评价指标体系中逐步加大环境保护和污染减排的权重。突出地方政府的减排责任，改变上级环保部门考核下级环保部门的局面。提高环保部门独立性。监督各级政府部门带头实施规划环评。
　　加快建立污染减排的长效鼓励约束机制。建立以节能环保为导向的市场准入制度和技术支撑体系，将环评工作与总量控制结合起来，实施环境容量前提下的项目审批。加强减排工作管理体制和机制建设，严格执行“三同时”与区域限批、流域限批、行业限批制度。完善排污收费制度，一步到位提高排污收费标准。对企业实施清洁生产审核制度，对区域实施循环经济规划及实施效果评价制度。推进污染减排信息公开，强化公众参与。
　　继续加大投入。“十一五”环保规划提出，5年环保投资1.4万亿元，后来，中央考虑各种因素和各地的要求，下了最大努力增加到了1.53万亿元，即使这样，也仅占GDP的1.35％，这中间城市环境基础设施建设、工业污染治理、新建项目的“三同时”资金、生态保护的资金、环境监管能力的建设，还有其他环境建设领域的建设等，需求口径众多。希望中央政府进一步加大对环保的投入，只有这样才能调动地方、企业和社会各方面资金投入到环保事业。资金落实了，环境治理项目的建设有了保障，才能够实现减排的目标。
　　(作者单位:郭启民，国家发改委；许嘉钰，清华大学)
　　要点提示
　　建设生态文明在面临资源环境压力的同时，还面临着一些制约生态文明建设的障碍，如守法成本高、违法成本低，资源低价，投入少，地方保护主义严重，高污染行业增长过快等问题，而污染减排应成为建设生态文明的突破口和重要抓手。因此，应巩固和扩大节能减排的成效、改善环境质量，让人民群众尽早分享节能减排的成果，使节能减排形成一种社会风尚和文化。
　　编辑心得
　　污染物排放总量超过环境容量，环境质量不能明显改善，是我国建设生态文明面临的重要问题；污染减排任务能否完成，是影响生态文明建设的关键因素之一。因此，必须把节能与减排以联系的观点、系统的观点纳入建设生态文明的视野，采取稳定、高效、经济，适合中国国情的措施，建立持久的、长效的机制，为我国的社会主义生态文明建设打下良好基础。

《中国环境报》2008-4-18