“对等关税”美国“反转运”措施与中国企业出口合规路径解析

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作者：微信文章




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8月12日，《中美斯德哥尔摩经贸会谈联合声明》发布，中美双方将再次暂停实施24%的关税90天，中方也将暂停或取消对美国的反制措施[1]。据报道，美国贸易谈判团计划在未来两三个月内与中国代表再次会面，磋商两国经济发展议题[2]。与此同时，美国政府已于当地时间7月31日发布《进一步调整“对等关税”》行政令（以下简称“新行政令”）[3]，宣布对近70个国家或地区征收10%至41%不等的关税。其中针对逃避税收的转运行为（transshipped to evade applicable duties），新行政令规定美国海关有权加征40%转运税，美国商务部等部门则定期发布规避清单。

美国在原产地以及转运认定上的标准和实践路径、叠加亚洲各国近期加强针对原产地规避的监管措施，正深刻影响企业的合规成本与供应链布局。据8月8日公布的贸易统计，台湾地区今年1-7月对美出口额同比增长 53.5%，达975亿美元，创同期历史新高，且26年来首次超过对中国大陆（含香港）的出口额（935亿美元，同比增长14.3%）[4]。这种出口结构的变化，一定程度上反映出区域供应链的动态调整，可能对相关企业的供应链布局带来新的考量。

本文将深入剖析美国海关与商务部对转运的界定，并介绍亚洲各国的反转运监管手段，为企业应对潜在风险提供实操指引。

01

美国海关“反转运”措施

1. 美国海关对于原产地与“转运”的认定

根据新行政令，美国海关有权对认定为逃避关税和转运的商品征收40%的额外从价关税，以替代对该原产国货物适用的加征关税。要理解这一措施的实际影响，需先厘清美国海关对“转运”的认定逻辑——目前美国对“转运”并无成文法定义，但实践中形成了以“实质性转变” 为核心的判断标准。

根据《美国法典》第19编第1481条、第1484条以及适用的实施条例，进口商必须“合理审慎”地（use reasonable care）申报进口货物的正确原产国。美国海关各入境口岸的官员负责在货物通关时核实这些申报的准确性。其中，“实质性转变”是判断原产地是否改变的核心标准，而“名称、特性或用途”测试（“Name，character，or use test”）则是其主要依据。因此，“非法转运”通常是指将货物经第三国重新包装或微小改动后再出口美国，但第三国的加工未达到“实质性转变”标准，实质是借道利用该国优惠关税税率的行为。

美国对转运行为的监管并非新题。早在特朗普政府推行301关税期间，就已关注企业试图通过将生产转移至与美国签订优惠协定的第三国来“搭便车”的现象，并通过具体案例明确了认定逻辑。2018年9月，一款由中国零部件在墨西哥组装的直流电动机被裁定为“中国原产”并加征25%301关税。尽管依据《北美自贸协定》原产地标记规则，该产品因在墨西哥完成税则归类改变，可标记“墨西哥原产”；但海关认定墨西哥的简单组装未使中国零部件发生实质性转变，故在301关税框架下仍按中国原产征税。这一裁定明确区分了贸易协定下的原产地标记规则与贸易救济措施中的实质性改变标准，成为打击借第三国转运避税的典型案例。

回到本次新行政令，美国海关在当地时间8月7日公布的指南中，未对“转运”的具体认定标准作出定义，但其判断逻辑可参考美国海关在反倾销反补贴（以下简称“双反”）调查中的实践。依据《2015年贸易便捷与贸易执行法》中的《加强执法和保护法》（Enforce and Protect Act，以下简称“EAPA条款”），美国海关有权调查和阻止双反规避行为。在公布的木制橱柜案中，美国家居橱柜联盟指控某公司将原产于中国的木制橱柜经柬埔寨转运，以逃避双反税。依据《美国联邦法规》第19编第165.15（b）条，若“指控中提供的信息合理表明商品通过逃避行为进入美国关境供消费”，美国海关下属的贸易救济执法局即可启动调查。而“逃避行为（evasion）”被定义为“通过重大且虚假的文件、电子数据、声明、行为或重大遗漏，使涉案商品进入美国关境，导致双反保证金或税款被减少或不适用于所涉商品（entry of covered merchandise into the customs territory of the United States for consumption by means of any document or electronically transmitted data or information, written or oral statement, or act that is material and false, or any omission that is material, and that results in any cash deposit or other security or any amount of applicable antidumping or countervailing duties being reduced or not being applied with respect to the covered merchandise. Examples of evasion include, but are not limited to, the transshipment, misclassification, and/or undervaluation of covered merchandise.）”。

在该案调查中，美国家居橱柜联盟提交的关键证据包括：（1）中国相关商品被纳入双反令后，美国从柬埔寨进口同类商品的数量激增；（2）该公司关联企业曾从中国接收同类家具；（3）声称生产涉案橱柜的柬埔寨公司，实际由该中国公司部分持股；（4）橱柜中占价值大头的实木部件在中国完成单独包装，仅其他零部件在柬埔寨进行简单组装。美国海关随后调取了本国海关系统的货运信息，要求进口商提供销售、生产及工厂文件，并由国土安全部官员实地核查柬埔寨工厂的生产流程（观察橱柜部件的制造加工环节）。最终，美国海关采纳了指控材料，认定该中国公司通过柬埔寨转运逃避双反。

由此可见，美国海关判定非法转运时，既会参考宏观的进出口数据变化，也会核查企业关联关系、生产环节细节等微观证据，核心是判断货物是否仅经表面处理（如包装、简单组装）便转运至美国。

2.被美国海关认定为非法转运的法律后果

（1）行政处罚

根据新行政令，为逃避而转运的行为应承担罚款或处罚，包括根据《美国法典》第19编第1592条评定的处罚。第1592条规定，如美国海关有合理理由相信发生了原产地申报不实的违法行为，并认为有必要进一步处理的，美国海关将向相关人员发出书面通知，表示拟对该行为人作出罚款的处罚决定。当事人可提出口头或书面陈述，寻求减免处罚。在申辩程序结束后，美国海关将向行为人提供书面说明，载明最终决定及其事实认定和法律结论依据。美国海关对申报不实的最高罚款金额与行为人的主观状态有关，分为：欺诈（fraud）、重大过失(gross negligence)、一般过失(negligence)。如违法行为系欺诈所致，最高可处不超过该商品在美国境内货值的罚款。如违法行为系重大过失所致，最高可处未缴税款四倍的罚款，一般过失的违法行为则最高可处未缴税款两倍的罚款。

（2）刑事责任

事实上，除了行政罚款，非法转运的行为也有可能带来刑事责任。当企业涉嫌故意伪造产地或其他方式以逃避关税时，美国司法部会介入调查。违规行为可能引发的刑事犯罪主要为：在向美国进口货物时，故意通过作为或者不作为导致美国丧失任何合法税款构成犯罪（《美国法典》第18编第452条）、以及明知或故意向美国政府部门官员作出虚假或欺骗陈述构成犯罪（《美国法典》第1001条）。今年5月，美国司法部就曾发布《聚焦重点、公平与效率：打击白领犯罪》（Focus, Fairness, and Efficiency in the Fight Against White-Collar Crime ）[5]备忘录，强调贸易与海关欺诈，包括但不限于逃税行为，将成为美国司法部刑事司优先调查和起诉的重点领域之一。7月23日，据媒体报道，美国司法部正为一个专注贸易欺诈的新部门增派“重要人员”，同时美国各地联邦检察官办公室已开始调取拜登政府期间的外国商品交易记录，为潜在诉讼收集证据[6]。

（3）民事责任

非法转运行为也有可能触发《虚假申报法案》（False Claims Act）的民事诉讼。今年2月，美国司法部副总检察长迈克尔·格兰斯顿曾在联邦律师协会中表示，特朗普政府将“积极”利用《虚假申报法案》作为在关税领域实现政府效率的工具[7]。根据该法案，非法扣留应支付给政府的款项需承担法律责任。该法允许对每项违法行为处以三倍损害赔偿外加罚款。此外，该法包含举报人条款，鼓励公民代表政府提起公益诉讼，举报人最高可获得追回款项的30%作为奖励。

02

从双反调查实践看美国商务部规避清单的潜在标准与程序

新行政令除了提出针对逃避税收的转运行为加征40%的转运税以外，还提出美国商务部部长和国土安全部部长应通过美国海关局长，与美国贸易代表协商，每6个月发布一次用于规避计划（used in circumvention schemes）的国家和具体设施的清单（以下简称“规避清单”），以用于公共采购、国家安全审查和商业尽职调查。

目前相关细则尚未出台，而美国商务部依据《关税法》第781条，在针对特定国家进口商品发布双反令和反规避调查中所适用的实体与程序规则，可为企业提供重要参考。

1. 实体标准：美国商务部对原产地规则的判断

美国商务部在两类双反程序中进行原产国认定：原始的双反调查、行政复审及相关范围裁定，以及涉嫌规避现有双反的调查。

在原始的双反调查、行政复审及相关范围裁定中，美国商务部适用“实质性转变”标准。尽管“实质性转变”标准源自美国海关，但美国商务部始终强调其有权独立作出原产地认定。在Canadian Solar, Inc. v United States一案中，一家中国公司在中国使用非中国产的太阳能电池组装太阳能电池板。美国商务部放弃了美国海关传统的“电池生产国决定原产地”的标准，转而采用“组装地决定原产地”规则。美国商务部认为，一旦美国国际贸易委员会认定某些进口产品正在对美国国内产业造成伤害，美国商务部必须提供一种补救措施以解决这些进口产品的问题。这表明，在原始双反调查及行政复审中，美国商务部对“实质性转变”标准的运用较为灵活，会结合产业保护需求调整判定细则。

在反规避调查中，反规避调查涵盖四种主要情形：（1）从接受双反令调查的国家（以下简称“受令国”）进口零部件并在美国境内组装；（2）在第三国以受令国的零部件或半成品组装或完成商品；（3）对接受双反令调查的商品（以下简称“受令商品”）进行微小改动；以及（4）开发出与受令商品本质相同的新产品。对于每一类情形，法律规定了具体认定标准，商务部需审查以下因素：进口到美国的商品是否与命令所涵盖商品属于同一类型；零部件是否来自受令国；在第三国的加工是否属于“次要或微不足道”；以及原产国零部件的价值在成品中是否占据显著比例。若符合上述标准，商务部可以将第三国完成的商品视同于受令国商品，适用原有双反令。此外，商务部还需综合考虑贸易流向模式、制造商之间是否存在关联关系等因素，以做出最终决定。

由此可见，美国商务部在两类双反程序中的原产国认定，独立于美国海关的判断权，其标准适用更侧重政策目标的实现。这意味着，在“对等关税”新行政令要求发布的规避清单中，对于是否存在通过转运规避关税的行为判定，美国商务部或可预期将延续这一逻辑——即独立于海关的原产地认定，依据自身对规避行为的实质性判断（如是否构成规避意图、加工是否具有真实增值等）作出认定，最终纳入规避清单的标准也将服务于“对等关税”政策的执行目标。

2. 调查程序：以反补贴为例的基本流程参考

美国反补贴调查分为反补贴原审调查（含立案、调查）、日落复审（判断撤销反补贴税令是否会导致补贴和损害在可合理预计的时间内继续或复发）、行政复审（复查和确定反补贴税率，可决定撤销反补贴税令）、情势变更复审（查明被调查产品是否已不再接受补贴）。新“对等关税”政策要求的每6个月发布规避清单，其制定流程有可能参照上述成熟的调查程序。

03

亚洲各国出台针对原产地规避等行为的加强监管措施

自“对等关税”出台以来，亚洲各国纷纷出台政策，加强本国原产地证的审查和对原产地规避行为的监管。



值得企业注意的是，美国对原产国的认定完全依据其国内法（包括成文法和判例法），货物出口国签发的原产地证书仅作为参考，不具决定性。前述木制橱柜的EAPA执法案例中，即便涉事中国公司提交了柬埔寨签发的原产地证书，证明该橱柜为柬埔寨原产，美国海关在调查中仍未采纳这一证书，最终认定货物实际原产于中国。这一案例充分说明，出口商即便持有第三国出具的原产地证书，也无法确保美国认可其标注的原产地，企业切勿依赖第三国原产地证书规避关税，而应聚焦美国内法下的认定标准开展合规。

04

对美出口贸易合规：企业策略与实施要点

1. 通过行政复议与司法程序维护合法权益

进口商如对美国海关认定有异议，可通过行政复议程序提出抗议，或向国际贸易法院（CIT）提起诉讼。如对国际贸易法院关于海关认定原产地的判决不服，可向联邦巡回上诉法院上诉，并最终可由美国联邦最高法院审查和更改判决。

目前，美国商务部尚未对规避清单的异议程序作出规定，但参考双反调查的异议机制，相关救济路径可作如下推演：在立案阶段，利害关系方（包括国内生产商、外国生产商/出口商、进口商）可通过抗辩申请人的申请阻止立案；进入调查阶段后，应诉方可通过提交问卷答复、书面陈述及配合实地调查等方式积极应诉，否定规避指控；若商务部作出范围裁定或规避裁定，利害关系方仍可向国际贸易法院提起诉讼，对判决不服的，同样可上诉至联邦巡回上诉法院，直至由联邦最高法院审查改判。

2. 以实质性转变为判断标准规划供应链

在考虑重新规划供应链时，应判断在第三国的装配或加工活动是否足以构成对该产品的“实质性转变”，包括考虑：制造或装配过程的复杂性、所需工时数及工人技能水平、是否使用复杂且先进的设备、具体步骤数量、劳动力和材料成本占比、个别组件是否失去单独特性以及关税分类是否发生变化等。在供应链调整后，建议企业进一步申请美国海关对原产地的预裁定以减低不确定性带来的合规风险。

3. 进行定期供应链合规审计和尽职调查

此外，企业应建立定期供应链合规审计与尽职调查机制，持续核验生产环节对美国原产地规则的符合性，对潜在违规风险及时排查整改。若自查发现存在违反美国海关法规的情形，可在海关启动调查前向美国海关提交主动披露（Prior Disclosure），主动说明违规缘由并补缴相应税款，以争取减轻处罚。

总结

在美国加征关税政策背景下，原产地认定与贸易合规对企业而言尤为重要。企业应以“主动合规”为核心建立覆盖原产地判定、转运风险的全流程审查机制，动态跟踪美国关税政策及执法案例尤其是针对转运的调查逻辑与证据标准，借助专业力量开展合规评估，在供应链布局中嵌入风险防控节点，以应对全球贸易规则重构背景下的长期挑战。

*本文对任何提及“香港”和“台湾”的表述应解释为“中华人民共和国香港特别行政区”和“中国台湾地区”。

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脚注：

[1] https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202508/content_7036093.htm

[2] https://www.zaobao.com/realtime/world/story20250813-7345557

[3] https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/07/further-modifying-the-reciprocal-tariff-rates/

[4] https://mp.weixin.qq.com/s/ABoPfyZPIFeHKVqpvAYeQQ

[5] https://www.justice.gov/criminal/media/1400046/dl?inline

[6] https://www.bloomberg.com/news/articles/2025-07-23/justice-department-prepares-crackdown-on-trump-tariff-violators

[7] https://www.governmentcontractslaw.com/2025/03/whisper-through-the-screams-doj-commits-to-false-claims-act-enforcement-in-2025/

[8] https://vietnamnews.vn/economy/1721712/timely-issuance-of-origin-criteria-for-domestically-marketed-goods-essential-to-protect-the-made-in-vietnam-label.html

[9] https://swt.sc.gov.cn/sccom/c25030606/2025/5/26/754198503885403389058fe961f882c4.shtml

[10] https://swt.sc.gov.cn/sccom/c25030606/2025/5/26/754198503885403389058fe961f882c4.shtml

本文作者



冯晓鹏



合伙人

合规业务部

fengxiaopeng@cn.kwm.com

业务领域：跨境电子商务、海关与贸易合规及争议解决

冯晓鹏律师有超过20年的海关实务工作经验，在跨境电子商务、海关贸易合规领域具有丰富的专业知识和实践经验，为多家跨国知名企业、大型央企、上市公司、电商平台和“独角兽”企业提供跨境电商专项法律咨询、关检合规审查与关务筹划、平台搭建和运营合规建议、海关审价、归类争议解决、IPO外贸合规、外汇合规及筹划、知识产权边境保护、走私犯罪辩护等法律服务，并分别于2019年、2022年出版专著《跨境电商通关：运营与合规》《跨境电商大监管：底层逻辑、合规运营与案例评析》。冯律师于2020-2024年连续五年被《钱伯斯全球法律指南》/《钱伯斯亚太法律指南》/《钱伯斯大中华区法律指南》评选为国际贸易：海关、出口管制领域“领先律师”。



李思然

律师

合规业务部

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